Instituto de Estudios Políticos y Derecho Público "Dr. Humberto J. La Roche"
de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad del Zulia
Maracaibo, Venezuela
Esta publicación cientíca en formato digital es continuidad de la revista impresa
ISSN-Versión Impresa 0798-1406 / ISSN-Versión on line 2542-3185Depósito legal pp
197402ZU34
ppi 201502ZU4645
Vol.42 N° 80
Enero
Marzo
2024
Recibido el 20/02/24 Aceptado el 11/05/24
ISSN 0798- 1406 ~ De pó si to le gal pp 198502ZU132
Cues tio nes Po lí ti cas
La re vis ta Cues tio nes Po lí ti cas, es una pu bli ca ción aus pi cia da por el Ins ti tu to
de Es tu dios Po lí ti cos y De re cho Pú bli co “Dr. Hum ber to J. La Ro che” (IEPDP) de la Fa-
cul tad de Cien cias Ju rí di cas y Po lí ti cas de la Uni ver si dad del Zu lia.
En tre sus ob je ti vos fi gu ran: con tri buir con el pro gre so cien tí fi co de las Cien cias
Hu ma nas y So cia les, a tra vés de la di vul ga ción de los re sul ta dos lo gra dos por sus in ves-
ti ga do res; es ti mu lar la in ves ti ga ción en es tas áreas del sa ber; y pro pi ciar la pre sen ta-
ción, dis cu sión y con fron ta ción de las ideas y avan ces cien tí fi cos con com pro mi so so cial.
Cues tio nes Po lí ti cas apa re ce dos ve ces al año y pu bli ca tra ba jos ori gi na les con
avan ces o re sul ta dos de in ves ti ga ción en las áreas de Cien cia Po lí ti ca y De re cho Pú bli-
co, los cua les son so me ti dos a la con si de ra ción de ár bi tros ca li fi ca dos.
ESTA PU BLI CA CIÓN APA RE CE RE SE ÑA DA, EN TRE OTROS ÍN DI CES, EN
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Re vicyhLUZ, In ter na tio nal Po li ti cal Scien ce Abs tracts, Re vis ta In ter ame ri ca na de
Bi blio gra fía, en el Cen tro La ti no ame ri ca no para el De sa rrol lo (CLAD), en Bi blio-
gra fía So cio Eco nó mi ca de Ve ne zue la de RE DIN SE, In ter na tio nal Bi blio graphy of
Po li ti cal Scien ce, Re vencyt, His pa nic Ame ri can Pe rio di cals In dex/HAPI), Ul ri ch’s
Pe rio di cals Di rec tory, EBS CO. Se en cuen tra acre di ta da al Re gis tro de Pu bli ca cio-
nes Cien tí fi cas y Tec no ló gi cas Ve ne zo la nas del FO NA CIT, La tin dex.
Di rec to ra
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M. C
HIRINOS
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Co mi té Edi tor
Eduviges Morales Villalobos
Fabiola Tavares Duarte
Ma ría Eu ge nia Soto Hernández
Nila Leal González
Carmen Pérez Baralt
Co mi té Ase sor
Pedro Bracho Grand
J. M. Del ga do Ocan do
José Ce rra da
Ri car do Com bel las
An gel Lom bar di
Die ter Nohlen
Al fre do Ra mos Ji mé nez
Go ran Ther born
Frie drich Welsch
Asis ten tes Ad mi nis tra ti vos
Joan López Urdaneta y Nil da Ma rín
Re vis ta Cues tio nes Po lí ti cas. Av. Gua ji ra. Uni ver si dad del Zu lia. Nú cleo Hu ma nís ti co. Fa-
cul tad de Cien cias Ju rí di cas y Po lí ti cas. Ins ti tu to de Es tu dios Po lí ti cos y De re cho Pú bli co
“Dr. Hum ber to J. La Ro che”. Ma ra cai bo, Ve ne zue la. E- mail: cues tio nes po li ti cas@gmail.
com ~ loi chi ri nos por til lo@gmail.com. Te le fax: 58- 0261- 4127018.
Vol. 42, Nº 80 (2024), 45-61
IEPDP-Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas - LUZ
Los estados de excepción en Ecuador y su
impacto en el derecho al turismo: Estudio
de los Decretos Ejecutivos No. 110 y 112
DOI: https://doi.org/10.46398/cuestpol.4280.03
Leo Ruperti León *
Resumen
En enero de 2024, se emiten dos Decretos Ejecutivos en los
cuales se declara un estado de excepción por la grave conmoción
interna y la existencia de un conicto armado interno. Este dictado
conllevó la restricción de ciertos derechos que afectan de forma
directa el libre desenvolvimiento de las actividades relacionadas
con el turismo. En el presente trabajo se intenta determinar el
impacto que tienen los estados de excepción en Ecuador en
el ejercicio del derecho al turismo, con énfasis especial en los
Decretos Ejecutivos No. 110 y No. 111. La metodología usada
es bibliográca y descriptiva, con aplicación de la técnica de análisis de
contenido. La relación jurídica entre la vigencia de un estado de excepción
y la protección del turismo es un vínculo que exige ser examinado con
precisión, dado los diversos factores involucrados: por un lado, está la
potestad que tiene el Estado para el mantenimiento de la paz y la seguridad
ciudadana, y; por el otro, se encuentra la libertad que tienen las personas al
descanso, esparcimiento y disfrute. Se concluye que el Estado ecuatoriano
en medio de la excepcionalidad debe garantizar: la integridad y derechos de
los turistas y resguardar la actividad turística en general.
Palabras clave: estados de excepción; grave conmoción interna;
conicto armado interno; derecho al turismo;
actividades turísticas.
* Doctor en Ciencias Jurídicas de la Universidad del Zulia. Docente de la Universidad Laica Eloy
Alfaro de Manabí (ULEAM). Ecuador. ORCID ID: https://orcid.org/0000-0003-4986-9228. Email:
leoruperti@hotmail.com
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Leo Ruperti León
Los estados de excepción en Ecuador y su impacto en el derecho al turismo: Estudio de los
Decretos Ejecutivos No. 110 y 112
States of emergency in Ecuador and their impact on
the right to tourism: A study of Executive Decrees No.
110 and 112
Abstract
In January 2024, two Executive Decrees were issued declaring a state
of exception due to the serious internal commotion and the existence
of an internal armed conict. This dictation entailed the restriction of
certain rights that directly aect the free development of activities related
to tourism. This paper attempts to determine the impact of states of
exception in Ecuador on the exercise of the right to tourism, with special
emphasis on Executive Decrees No. 110 and No. 111. The methodology
used is bibliographic and descriptive, with the application of the content
analysis technique. The legal relationship between the validity of a state
of emergency and the protection of tourism is a link that requires precise
examination, given the various factors involved: on the one hand, there is
the power of the State to maintain peace and public safety, and on the other,
the freedom of people to rest, leisure and enjoyment. It is concluded that
the Ecuadorian State in the midst of the exceptionality must guarantee: the
integrity and rights of tourists and safeguard the tourist activity in general.
Keywords: states of exception; severe internal shock; internal armed
conict; right to tourism; tourist activities.
Introducción
El debate académico sobre el derecho al turismo es escaso, lo que
diculta elaborar un estado del arte sobre el mismo, especialmente en
situaciones de emergencias nacionales. Lo cierto es que al hablar de turismo
se hace referencia a una de las vías más expeditas para el desarrollo de las
economías, la socialización de las culturales locales y los intercambios
internacionales. Sin embargo, en el quehacer diario el turismo, como
derecho y como actividad, enfrenta desafíos multidimensionales que deben
ser atendidos por los países para su provecho y buena gestión.
Indudablemente, el turismo tiene una repercusión positiva en la vida de
las personas, su ejercicio forma parte del crecimiento del ser humano, tiene
efectos positivos en la salud física, mental y emocional de las personas,
contribuye con los procesos de educación y diversicación cultural, abre
mentes a la tolerancia, y cierra brechas por desconocimientos y falta de
interacción. Se dice que el turismo es un punto de equilibrio social por su
inuencia en la creación de empleos y apertura de nuevas oportunidades,
por lo que tiene una incidencia positiva en el progreso social.
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CUESTIONES POLÍTICAS
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Desde la óptica de los derechos humanos, el turismo implica el uso del
tiempo libre, el acceso a vacaciones, a la libertad de desplazamiento, al
descaso, recreación, esparcimiento y distracción. Como es natural los seres
humanos tienen derecho a disfrutar y explorar, cuya protección debe ser
garantizada por el Estado ecuatoriano en armonía con las disposiciones
constitucionales e internacionales sobre la materia, dado que el turismo
puede incidir en gran parte de los sectores de la vida nacional.
Según datos anotados por ONU Turismo (2023), para el año 2023,
luego de la Pandemia por la Covid-19 y con la reactivación paulatina de
las operaciones económicas y del transporte nacional e internacional,
en Ecuador arribaron más de 1.400.000 turistas internacionales, lo cual
representa un aumento de un 13% respecto del año 2022. En consonancia,
los datos anotados por el Ministerio de Turismo (2024b) informan que en
el año 2023 hubo 1.410.927 entradas de turistas internacionales, y para
el 2022 se calculaban unos 513.825 puestos de empleos en actividades
relacionadas con el turismo (Instituto Nacional de Estadística y Censos,
2023).
Como se observa, en el Ecuador el turismo representa una de sus más
importantes actividades de desarrollo, generación de empleo e intercambio
comercial, por tanto, exige una regulación precisa y conforme a los
estándares internacionales de protección del turista y de las actividades
turísticas.
Desde el año 2008, Ecuador se ha caracterizado por el sucesivo dictado de
estados de excepción -justicado en diversas razones políticas, económicas
o sociales- que normalmente restringen algunos derechos de acuerdo a la
vigente Constitución de 2008, entre ellos el derecho al libre tránsito. En
enero de 2024, el Presidente de la República emite dos Decretos Ejecutivos
(No. 110 y No. 111) en los cuales se declara un estado de excepción por la
grave conmoción interna y la existencia de un conicto armado interno en
razón de la violencia y criminalidad derivada de acciones terroristas por
parte de grupos armado no estatales beligerantes. Este dictado conllevó
la restricción de ciertos derechos que afectan de forma directa el libre
desenvolvimiento de las actividades relacionadas con el turismo.
Por esta razón, en el presente trabajo se intenta determinar el impacto
que tienen los estados de excepción en Ecuador en el ejercicio del derecho
al turismo, con énfasis especial en los Decretos Ejecutivos No. 110 (2024a) y
No. 111 (2024b). A tal n, el artículo se estructura en tres partes: estados de
excepción: limitaciones al ejercicio de los derechos humanos en el marco de
una emergencia; el turismo como derecho a la recreación y esparcimiento
en la Constitución de la República del Ecuador; y, regulaciones a la actividad
turística en los Decretos Ejecutivos No.110 y No. 111. La metodología se
caracteriza por ser bibliográca descriptiva, mediante la aplicación de la
técnica de análisis de contenido, y en referencia a diversos instrumentos
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Leo Ruperti León
Los estados de excepción en Ecuador y su impacto en el derecho al turismo: Estudio de los
Decretos Ejecutivos No. 110 y 112
normativos, tanto nacionales como internacionales, y pronunciamientos de
la Corte Constitucional del Ecuador.
1. Estados de excepción: limitaciones al ejercicio de los
derechos humanos en el marco de una emergencia
Los contextos de emergencias y urgencias nacionales o en territorios
especícos de un país, exigen la toma de medidas extremas con el objeto
de restaurar el orden perdido, la garantía de la seguridad y vigencia de los
derechos humanos. Dichas medidas extremas se encuentran representadas
en los estados de excepción. Según la Corte Constitucional del Ecuador
(Dictamen No. 014-15-DEE-CC, 2015, pág. 6), un estado de excepción
representa:
…un mecanismo o arreglo normativo constitucional con el que cuentan los
Estados democráticos para garantizar los derechos de los ciudadanos, dentro del
territorio nacional en caso de eventos imprevisibles, derechos que no pueden ser
protegidos con los mecanismos jurídico institucionales regulares acogidos en la
normativa constitucional y legal. Tanto en derecho internacional como en derecho
interno, el estado de excepción implica la suspensión del ejercicio de determinados
derechos, sin que esto signique que aquella facultad sea ilimitada.
Los estados de excepción incluyen medidas temporales extraordinarias
-dado que las medidas ordinarias resultan insucientes- que regulan
situaciones de inestabilidad actuales y vigentes (no latentes ni supuestas)
que pueden generarse por diversas razones, tales como las previstas en el
vigente texto constitucional, el cual indica “…caso de agresión, conicto
armado internacional o interno, grave conmoción interna, calamidad
pública o desastre natural”, y puede extenderse a todo el territorio nacional
o parte de éste (Constitución de la República del Ecuador, 2008, artículo
164).
La Constitución de la República del Ecuador (2008), reconoce dentro
de las denominadas funciones de gobierno o funciones políticas que tiene
el Presidente de la República, la competencia exclusiva para el dictado
de los estados de excepción, regida por los principios de necesidad,
proporcionalidad, territorialidad y razonabilidad. Esta competencia se hace
efectiva mediante un Decreto Ejecutivo el cual debe contener con precisión
la causa y motivación estricta de su dictado, ámbito territorial de aplicación
(determinando si es en todo el territorio nacional o en una parte), el lapso
de vigencia, las medidas excepcionales que se aplicarán, y los derechos que
eventualmente pueden registrarse o limitarse en su ejercicio (artículo 164).
En todo caso, el período máximo de duración de un estado de excepción
es de sesenta días, salvo que persistan las causas y motivaciones que lo
provocaron, en cuyo caso su vigencia se extendería por unos treinta días
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más. En otras palabras, los estados de excepción pueden nalizar: por haber
transcurrido el período de sesenta días, por la extinción de la prórroga
de treinta días, o si previo a estos lapsos desaparecen las causas que lo
motivaron, el presidente de la República debe decretar su terminación y
emitir el informe respectivo (Constitución de la República del Ecuador,
2008, pág. artículo 166). Durante la vigencia del estado de excepción,
se dejan a salvo todas las responsabilidades que por razones de abusos
pudieran incurrir los servidores públicos.
No obstante, esta competencia constitucional reconocida al Presidente
de la República si bien es exclusiva no es absoluta, dado que requiere
un control a posteriori tanto desde el punto de vista de la conveniencia
política, como desde el punto de vista de la conveniencia jurídica. Por tanto,
tal como lo señala la Corte Constitucional del Ecuador, los decretos que
regulan los estados de excepción están sometidos a condicionamientos
constitucionales y legales que deben ser observados por el Presidente de la
República cuando decida hacer uso de esta potestad (Dictamen No. 6-21-
EE, 2021).
A tal efecto, dentro de las cuarenta y ocho horas del dictado del Decreto
Ejecutivo contentivo del estado de excepción, el Presidente de la República
debe remitirlo a la Asamblea Nacional, a la Corte Constitucional y a los
organismos internacionales
2
. La Asamblea Nacional puede decidir su
revocatoria o no, entre tanto, la Corte Constitucional se pronunciará
acerca de su constitucionalidad (Constitución de la República del Ecuador,
2008, artículo 166), tal como lo dene el artículo 436, numeral 8, de la
Constitución del 2008. Dicho pronunciamiento procederá de ocio y de
forma inmediata cuando el decreto en cuestión contenga limitaciones a
derechos constitucionales:
El control constitucional de los estados de excepción tiene por objeto garantizar
el disfrute pleno de los derechos constitucionales y salvaguardar el principio de
separación y equilibrio de los poderes públicos.
La Corte Constitucional efectuará un control formal y material constitucional
automático de los decretos que declaren un estado de excepción y de los que se
dicten con fundamento en éste. El trámite del control no afecta la vigencia de
dichos actos normativos (Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional, 2009, artículo 119).
Ese control constitucional formal y material abarca un conjunto de
condiciones de obligatoria observancia por parte del Presidente de la
2 Artículo 31 de la Ley de Seguridad Pública y del Estado (2009). De la noticación a organismos
nacionales e internacionales.- De conformidad con la Constitución de la República del Ecuador, la
declaratoria de estado de excepción y su renovación, en caso de haberla, deberán ser noticadas a la
Asamblea Nacional y a la Corte Constitucional; y, en el ámbito internacional a la Organización de las
Naciones Unidas -en adelante solo ONU- y la Organización de Estados Americanos - OEA, en caso de
suspensión o limitación de derechos y garantías constitucionales.
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Los estados de excepción en Ecuador y su impacto en el derecho al turismo: Estudio de los
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República, ello con la nalidad de evitar que los estados de excepción se
conviertan en una herramienta rutinaria de limitaciones exacerbadas a
derechos y libertades, alejando la esencia real de esta gura, como es la
consecución de la normalidad institucional, social, política y económica del
país en épocas de peligros y vulneraciones al orden social y constitucional.
En consonancia con lo anterior, es el constituyente quien estipula con
claridad los derechos que eventualmente podrían limitarse en su ejercicio
durante la vigencia de un estado de excepción: derecho a la inviolabilidad de
domicilio, inviolabilidad de correspondencia, libertad de tránsito, libertad
de asociación y reunión, y libertad de información, en los términos que
señala la misma Constitución (Constitución de la República del Ecuador,
2008, artículos 165).
Precisamente, la existencia de estas posibles limitaciones a los derechos
es lo que justica que exista un control exhaustivo sobre los estados
de excepción. La Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional (2009) especica el contenido, tanto del control formal como
del control material, que realiza la Corte Constitucional ante la revisión de
un estado de excepción.
Así, la mencionada norma prevé las condiciones formales (control
formal) que son vericadas por la Corte Constitucional del Ecuador y que
están relacionadas con requisitos procedimentales: identicación de las
circunstancias fácticas y correspondencia con los supuestos constitucionales
para su procedencia, justicación (motivación), elementos territoriales y
temporales, derechos restringidos, y noticaciones procedentes (artículo
120). Por su parte, el control material alude a requisitos esenciales en
cuanto al estricto orden constitucional e institucional, por ello la Corte
Constitucional debe vericar: la ocurrencia real de las circunstancias
fácticas alegadas; los hechos alegados deben evidenciar una agresión,
conicto armado, grave conmoción interna, calamidad pública o desastre
natural; las medidas ordinarias existentes no puedan recuperar el orden
social; el cumplimiento de los elementos temporales y espaciales conforme
al texto constitucional (artículo 121).
Como se comentó, la nalidad de estos controles atiende a la protección
y vigencia de los derechos constitucionales. Por regla general, los derechos
deben ser disfrutados a plenitud, por lo que es necesario la conguración
jurídica completa y sin ninguna duda cuando se procede a su limitación
o restricción, con especial atención a los sectores más afectados, por esta
razón la Corte Constitucional del Ecuador (Dictamen No. 6-21-EE, 2021,
p. 5) arma:
La declaratoria de estado de excepción debe incluir la suspensión o limitación
de derechos de forma clara, al mismo tiempo que, debe asegurar la implementación
de mecanismos que posibiliten la incorporación de los puntos de vista de todas y
todos los que se verán impactados por la decisión.
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En correspondencia con esto, la Ley de Seguridad Pública y del Estado
(2009) reconoce, dentro de los principios de la seguridad pública y del
Estado, el principio de prevalencia, en el entendido que:
Ninguna norma jurídica podrá restringir el contenido de los derechos
y las garantías constitucionales de los habitantes, comunidades, pueblos,
nacionalidades, colectivos. Sólo en casos de estados de excepción podrá
temporalmente limitarse el ejercicio del derecho a la inviolabilidad de domicilio,
inviolabilidad de correspondencia, libertad de tránsito, libertad de asociación y
reunión, y libertad de información de conformidad con la Constitución (artículo
4).
Los estados de excepción, como herramienta jurídica para retomar el
orden y superar las crisis, debe ser utilizado de forma medida, evitando
abusos y aplicándolo en situaciones necesarias y con ajuste constitucional.
En Ecuador, desde la vigencia de la Constitución de 2008 hasta 2021 se
dictaron 102 estados de excepción (González Becerra, 2021). Desde mayo
de 2021 hasta marzo de 2023, se suman 15 estados de excepción. Para
inicios del año 2024, el Presidente de la República recién electo, decretó
un nuevo estado de excepción por razones de grave conmoción interna en
virtud de la violencia e inseguridad generalizada, y declaró la existencia de
un conicto armado interno dada la presencia de grupos beligerantes no
estatales que incurren en acciones terroristas en el país, regulados en los
Decretos Ejecutivos No. P: 110 (2024a) y No. 111 (2024b).
La grave conmoción interna tiene que ver con la existencia de una
real ocurrencia de acontecimientos de extrema intensidad que atentan
gravemente contra los derechos, la estabilidad y seguridad institucional,
y la convivencia ciudadana, generando una considerable alarma social
(Dictamen No. 3-19-EE/19, 2019). Aunado a estas situaciones, también
se reconoce la existencia de un conicto armado interno, con todas
las consideraciones nacionales e internacionales que ello conlleva, y
que implican enfrentamientos entre dos o más bandos o grupos en un
mismo espacio territorial, es decir, dentro de las fronteras de un mismo
país que causan destrucción, desestabilización y vulneraciones a los
derechos (Comité Internacional de la Cruz Roja, 2012): los conictos
armados internos o conictos armados no internacionales se desarrollan
en el territorio de un país entre sus fuerzas armadas y fuerzas armadas
disidentes o grupos armados organizados que controlan parte del territorio
(Comité Internacional de la Cruz Roja, 1977). Ambas declaratorias tienen
una incidencia determinante en el ejercicio del derecho al turismo, como se
verá de seguidas.
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Los estados de excepción en Ecuador y su impacto en el derecho al turismo: Estudio de los
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2. El turismo como derecho a la recreación y esparcimiento en
la Constitución de la República del Ecuador
En términos generales, al hablar de turismo se hace referencia al
derecho al turismo y a la libertad de desplazamiento turístico, tal como
se menciona en el Código Ético Mundial para el Turismo (Organización
Mundial del Turismo, 1999), dicho derecho debe caracterizarse por ser
equitativo, responsable y sostenible en benecio de todos los sectores de la
sociedad y sus economías:
El turismo…es una actividad generalmente asociada al descanso, a la diversión,
al deporte y al acceso a la cultura y a la naturaleza, debe concebirse y practicarse
como un medio privilegiado de desarrollo individual y colectivo. Si se lleva a cabo
con la apertura de espíritu necesaria, es un factor insustituible de autoeducación,
tolerancia mutua y aprendizaje de las legítimas diferencias entre pueblos y culturas
y de su diversidad (Código Ético Mundial para el Turismo, 1999, pág. 4).
Concebido en esos términos, el turismo represente un derecho humano
y, por tanto, debe ser garantizado y protegido por el Estado ecuatoriano.
Dicho derecho debe disfrutarse con libertad, orientado a permitir el
libre desenvolvimiento de la personalidad, el descanso y distracción, la
culturización, el crecimiento personal y el respeto a la diversidad. En
Ecuador, a nivel constitucional no existe una disposición especíca que
reconozca al turismo como un derecho humano, no obstante, de acuerdo
con el principio de interpretación amplia de los derechos y el principio de
progresividad de los mismos, desde el punto de vista integral el derecho al
turismo se desprende de otras disposiciones que permiten su armación
jurídica. En el ámbito de la cultura y la ciencia, la Constitución de la República
del Ecuador (2008) expresa un conjunto de derechos relacionados con
estas temáticas, las actividades artísticas, el acceso a espacios públicos, y
la diversidad. De manera particular, el artículo 24 constitucional plantea
que las personas “…tienen derecho a la recreación y al esparcimiento, a la
práctica del deporte y al tiempo libre”, por lo que se asume que el turismo
forma parte integrante de ese derecho a la recreación y al esparcimiento
como lo señala el texto constitucional.
Por otro lado, el texto constitucional (2008) expresa dentro de los
derechos de libertad, el derecho que tiene toda persona a una vida digna, en
salud, alimentación, nutrición, acceso a agua potable, vivienda, saneamiento
ambiental, trabajo decente, vestido, seguridad social, además del respeto a
su descanso, ocio y cultura. Esto último íntimamente relacionado con el
ejercicio del derecho al turismo (artículo 66).
Así, parafraseando el artículo 7 del Código Ético Mundial para el
Turismo (Organización Mundial del Turismo, 1999), el derecho al turismo
implica la libertad para el descubrimiento del mundo, en crecimiento del
tiempo libre. El derecho al turismo se asume como un efecto del derecho al
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descanso y al ocio, relacionado con la limitación de la duración del trabajo
y el derecho a vacaciones periódicas pagadas, conforme al artículo 24 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), y en el artículo
7, literal d, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (1966). Este derecho al turismo debe estar disponible para el
disfrute de todas las personas por igual, con independencia de su condición
social, de ahí la razón por la que se hable del turismo social, turismo de las
familias, turismos de jóvenes y de las personas de tercera edad, entre otros.
Desde una perspectiva más integral, que abarca derechos, libertades,
desarrollos socioeconómicos y relaciones internacionales, la Declaración
de Manila sobre el Turismo Mundial (Organización Mundial del Turismo,
Declaración de Manila sobre el turismo mundial, 1980: 22), concibe al
turismo como:
…una actividad esencial de la vida de las naciones, por sus consecuencias
directas para los sectores sociales, culturales, educativos y económicos de las
sociedades nacionales y para sus relaciones internacionales en todo el mundo. Su
auge está vinculado al desarrollo socioeconómico de las naciones y estriba en el
acceso del hombre al descanso creativo y a las vacaciones y a su libertad de viaje,
en el marco del tiempo libre y del ocio, cuya naturaleza profundamente humana
subraya. Su existencia misma y su desarrollo están íntegramente vinculados a un
estado de paz duradera, al cual el turismo, por su parte, está llamado a contribuir.
Ahora bien, la Ley de Turismo (2002) en Ecuador presenta una denición
del turismo desde una óptica más técnica e instrumental, pues reconoce
que el turismo es “… el ejercicio de todas las actividades asociadas con el
desplazamiento de personas hacia lugares distintos al de su residencia
habitual, sin ánimo de radicarse permanentemente en ellos” (artículo 2).
Como se observa, esta denición legislativa lejos de reconocer al turismo
como un derecho asociado a la recreación, descanso y esparcimiento,
apunta a un concepto más relacionado con la movilidad humana dado que
reere al traslado de la persona a lugares diferentes de su residencia.
En todo caso, se reconoce que es al Estado ecuatoriano y a sus instituciones
a quienes les corresponde las responsabilidades y obligaciones que tienen
que ver con la promoción, desarrollo y regulación de las actividades
turísticas. Esta actividad turística está regida por un conjunto de principios
que van desde la importancia de la iniciativa privada, la participación
de los gobiernos provinciales y cantonales como consecuencia de la
descentralización, la optimización de la infraestructura nacional y eciencia
de los servicios públicos, el cuidado de los recurso naturales y culturales,
y la iniciativa y participación comunitaria de los pueblos indígenas, los
campesinos, y la comunidad afro ecuatoriana (Ley del Turismo. Ley No.
2002-97, 2002, artículo 3).
En el marco contemporáneo se habla del denominado turismo
sustentable, relacionado con el logro de los Objetivos del Desarrollo
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Leo Ruperti León
Los estados de excepción en Ecuador y su impacto en el derecho al turismo: Estudio de los
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Sostenible (ODS) propuestos en la Agenda 2030 del Desarrollo Sostenible
(Organización de las Naciones Unidas, 2015), en especíco el turismo
puede involucrase en algún de las metas de los objetivos: No. 8: trabajo
decente y crecimiento económico inclusivo y sostenible; No. 12: consumo
y producción sostenibles; y No. 14: uso sostenible de los océanos y los
recursos marinos.
Respecto del ODS 8, se plantea que el turismo, como derecho y como
actividad bien gestionada, puede llegar a ser una fuerza que impulse el
crecimiento económico de los países. Para ello, es fundamental el acceso
al trabajo decente en el ámbito del turismo, que otorgue oportunidades por
igual a todas y a todos, como fuerza que impulsa el crecimiento económico
de los países. El ODS 12 busca que el turismo sea protagonista en prácticas
sostenibles en el consumo y producción en el camino hacia lo sostenibilidad,
además que permita la promoción de las producciones locales que impacten
de manera positiva y signicativa en las economías y culturas. Entre
tanto, el ODS 14 relacionado con el turismo costero y marino, apunta a la
protección de los ecosistemas, a la conservación de sus ciclos, mediante la
gestión sostenible y articulada del turismo, los derechos de la naturaleza, la
conservación de las aguas y las actividades económicas como la pesca y la
acuicultura (ONU Turismo, 2015).
Por tanto, el régimen jurídico y gestión del turismo como derecho y
como actividad, debe tenerse como esencial para el desarrollo de los países,
por su innegable impacto en los sectores sociales, culturales, educativos y
económicos, y en el ejercicio de libertades por parte de las personas, en
su afán y prerrogativa humana de explorar, conocer, disfrutar, descansar,
y del derecho a usar del tiempo libre como parte del desarrollo de las
personalidades, sin discriminación y acceso efectivo.
Estas consideraciones convergen con las más recientes deniciones
acerca de lo que se considera turista, en el entendido de que se trata de una
persona que en efecto realiza un viaje por una duración inferior a un año,
que incluye pernoctación, a un destino distinto al de su entorno habitual,
“…con cualquier nalidad principal (negocios, ocio u otro motivo personal)
que no sea la de ser empleado por una entidad residente en el país o lugar
visitado” (Código Internacional para la Protección de los Turistas, 2022: 7).
En todo caso, el turismo fomenta el desarrollo de las culturas e implica
aprendizajes de tolerancia (Santamaría Freire y López Pérez, 2019). Es
imprescindible que el turismo como actividad y como derecho sea bien
gestionado por los órganos competentes y por los actores prestadores de
servicios, dado que un turismo sin orden, inseguro, y sin políticas corre
el riesgo de desarraigar costumbres, fomentar la pérdida de identidad,
y propiciar la pérdida de oportunidades, pues la interacción y las
oportunidades de diversidad e intercambio cultural deben ser respetuosas,
reciprocas y conforme a los códigos de conducta de los pueblos.
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3. Regulaciones a la actividad turística en los Decretos
Ejecutivos No.110 y 111
En enero de 2024, el Presidente de la República del Ecuador emitió
dos decretos ejecutivos orientados a regular la declaratoria del estado de
excepción, además de reconocer la existencia de una grave conmoción
nacional y el conicto armado interno. Precisamente, el artículo 28 de la
Ley de Seguridad Pública y del Estado (2009) rearma que los estados de
excepción son respuestas ante graves amenazas, bien de origen natural o
bien de origen humano, que puedan afectar y poner en peligro la seguridad
pública y la estabilidad del Estado: “El estado de excepción es un régimen
de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades a pretexto
de su declaración”.
El Decreto Ejecutivo No. 110 (2024a) declara el estado de grave conmoción
interna por la violencia y criminalidad en el territorio nacional, que abarca
de forma especial al Sistema Nacional de Rehabilitación Social. En tal
sentido, se ordena la intervención y movilización de la Policía Nacional y
de las Fuerzas Armadas en todo el territorio nacional, y en todos los centros
de privación de libertad. Este mandato de movilización e intervención
constituye una alerta latente para el orden público, pues implica una
mayor presencia y control estatal en la cotidianidad de la ciudadanía que,
en ocasiones, conlleva a mayores abusos de autoridad e inobservancia a
normas constitucionales de respeto a los derechos humanos.
En este contexto, se suspenden temporalmente: el derecho a la libertad
de reunión, justicado en la necesidad de prevenir cualquier alteración de
la seguridad y del orden público. Otro derecho suspendido es el derecho
a la inviolabilidad del domicilio, lo que autoriza que la Policía Nacional y
las Fuerzas Armadas puedan realizar inspecciones y requisas para prevenir
amenazas presentes o futuras. Igualmente, se restringe el derecho a la
libertad de tránsito, por lo que la libre circulación está prohibida desde las
11:00pm hasta las 5:00am, so pena de que la persona sea puesta a la orden
de autoridades judiciales competentes.
Por otro lado, se declaran zonas de seguridad a los centros de privación
de libertad, así como en un radio de un kilómetro de todo el perímetro de
estos centros, en virtud de lo cual la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas
pueden hacer revisiones y registros de todos los transeúntes y los vehículos
que circulen por estas vías.
En relación al ejercicio del derecho al turismo en el Ecuador, en el
contexto descrito se advierte que en principio todas estas limitaciones son
aplicables a todas las personas que se encuentren dentro de su territorio,
con independencia de su condición de turista o no, no obstante, el
comentado Decreto Ejecutivo No. 110 (2024a), especica que en el caso
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Los estados de excepción en Ecuador y su impacto en el derecho al turismo: Estudio de los
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de las restricciones impuesta al derecho al libre tránsito, se exceptúen los
supuestos de personas que deban trasladarse desde y hacia los aeropuertos
por vuelos programados dentro del horario del toque de queda. También,
el decreto estipula, de forma restringida, que en los casos donde no exista
riesgo de violencia y previa vericación de esta situación, el Ministerio
de Gobierno podría autorizar la realización de actividades como eventos
públicos o actividades turística.
El Decreto Presidencial No. 111 (2024b) viene a reforzar lo previsto en
el Decreto No. 110, pues además de la declaratoria de grave conmoción
interna, también se reconoce la existencia de un conicto armado interno
con la identicación de grupos del crimen organizado trasnacional, como
organizaciones terroristas y actores no estatales beligerantes. Además, se
ordena a las Fuerzas Armadas la ejecución de operaciones militares: “…bajo
el derecho internacional humanitario y respetando los derechos humanos,
para neutralizar a los grupos identicados…” (artículo 5).
Por su parte, de acuerdo al comunicado del Ministerio de Turismo
(2024b) que prevé las Disposiciones de movilidad para el sector turístico
durante el toque de queda, y en especíco, en cuanto a la medida que
restringe la libertad de tránsito, se autorizó que las actividades del sector se
mantengan operativas en benecio del país, bajo las siguientes condiciones:
La movilización del personal que brinda servicios de alojamiento, de alimentos
y bebidas, de transporte turístico, operación y guianza turística se permitirá con la
presentación de la credencial del establecimiento turístico al que pertenece.
Los pasajeros que requieran movilizarse desde y hacia los aeropuertos
mediante el uso de transporte público o privado deberán presentar el ticket
o documento de viaje de manera física o digital. La copia de este documento,
también acredita la circulación de quien moviliza al pasajero desde o hacia los
aeropuertos (2024b: 14).
Ahora bien, la vigencia del estado de excepción decretada en enero
de 2024, entre otras consecuencias, generó un 80% de cancelaciones
de las reservas turísticas que se tenían programadas incluso hasta el
mes de septiembre de este año, especialmente, los turistas extranjeros
sienten miedo de visitar Ecuador en el marco de la vigencia del conicto
armado interno: “…la afectación al turismo es en todas las vías, turistas
extranjeros que deciden no viajar al país, nacionales que están temerosos
de viajar internamente, y también empresarios que cancelan sus viajes
corporativos…”, además, los seguros de viajes internacionales no dan
cobertura en estado de excepción ni conictos armado (Primicias, 2023).
Por este motivo es imprescindible que las autoridades mantengan un
adecuado equilibrio entre la aplicación de las medidas de seguridad en el
marco de la excepcionalidad, y el sostenimiento del turismo como actividad
y como derecho humano.
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La vigencia de estas declaraciones congurativas del estado de excepción
representa limitaciones para el libre ejercicio del derecho al turismo como
derecho a la recreación y esparcimiento. A este respecto, la Ley de Turismo
(2002) establece como política estatal con relación al sector turismo, la
obligación del Estado de proteger al turista (artículo 4, literal c). En todo
caso, las autoridades competentes deben asegurar la protección de los
turistas, de los visitantes y de sus bienes, especialmente de los turistas
extranjeros por su condición de vulnerabilidad. Es necesario proveer de
medios de comunicación, asistencia, contactos e información a los efectos
de evitar cualquier tipo de amenaza o facilitar alguna vía de denuncia en
caso de peligro o riesgo (Código Ético Mundial para el Turismo, 1999).
En términos generales, y en el marco de la libertad de desplazamiento
turístico, los turistas tienen derecho a la libertad de circulación por el interior
de los países y entre países, de conformidad con las normas internacionales
y las leyes nacionales, y: “…podrán acceder a las zonas de tránsito y
estancia, así como a los sitios turísticos y culturales sin formalidades
exageradas ni discriminaciones…” (Código Ético Mundial para el Turismo,
1999, artículo 8). También debe garantizarse en todo momento, aún en
situaciones de emergencia nacional, que los turistas tengan acceso a medios
de comunicación, servicios administrativos y judiciales, servicios de gestión
sanitaria, y acceso a representantes consulares.
A nivel internacional, para garantizar la protección de los turistas en
contextos como el experimentado en la realidad ecuatoriana que abarca
restricciones de derechos, estados de excepcionalidad, reconocimiento
de la criminalidad, entre otras, la Organización Mundial del Turismo
emitió el Código Internacional para la Protección de los Turistas (2022),
como orientación práctica sobre cómo ayudar a los turistas afectados por
emergencias, sanitarias o de otra índole. Conforme a las previsiones de
este novedoso Código, se considera situación de emergencia al: “…conjunto
de circunstancias inusuales, extraordinarias o imprevisibles, tanto de
causa natural como de causa humana, fuera del control del país receptor,
que han requerido asistencia a gran escala” (Código Internacional para la
Protección de los Turistas, 2022: 7), por lo que dicho concepto en parte
puede corresponderse con las situaciones ya comentadas congurativas del
estado de excepción declarado por el Presidente de la República del Ecuador,
lo cual se ratica en la denición de lo se conoce como circunstancias
inevitables y extraordinarias, lo cual incluye de forma enunciativa: “…
disturbios civiles, otros problemas graves de seguridad, como el terrorismo,
riesgos signicativos para la salud humana…,desastres naturales tales
como inundaciones, terremotos o condiciones meteorológicas...” (Código
Internacional para la Protección de los Turistas, 2022: 9).
Ante estos esquemas de peligro e inseguridad que puedan generar los
estados de excepción en los turistas, el comentado Código Internacional
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Los estados de excepción en Ecuador y su impacto en el derecho al turismo: Estudio de los
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para la Protección de los Turistas (2022) establece un conjunto de medidas
que deben ser aplicadas por los Estados. Dichas medidas revisten distinta
naturaleza: medidas de prevención, medidas de información, medidas
de asistencia, y medidas de repatriación. La vigencia y aplicación de
estas previsiones de protección especial a favor de los turistas resultan
fundamentales tanto en épocas de normalidad institucional, pero, sobre
todo, en épocas de emergencia o situaciones de conictos internos, a n de
resguardar su integridad, seguridad, derechos de las personas turistas y la
garantía que la actividad turística.
Conclusiones
Los estados de excepción representan un mecanismo constitucional
para reforzar –rescatar- el orden público ante circunstancias complejas
de agitación social mediante la aplicación de un régimen más estricto,
pero limitado por el propio Estado de Derecho y el sistema democrático.
La premisa fundamental para la vigencia de los estados de excepción es
reconocer su vinculación constitucional dado que se persigue mantener la
institucionalidad, pero sin abusos ni arbitrariedades.
Como características resaltantes de los estados de excepción, se deriva la
potestad que tiene el Presidente de la República de restringir temporalmente
el ejercicio de ciertos derechos que, conforme a la constitucionalidad
ecuatoriana, solo pueden ser: el derecho a la inviolabilidad de domicilio,
el derecho a la inviolabilidad de correspondencia, el derecho al libertad
de tránsito, el derecho a la libertad de asociación y reunión, y el derecho
a la libertad de información; no existe posibilidad de restricción fuera de
los derechos señalados, en caso de incumplimiento de esta normativa, se
estaría ante un abuso tanto del uso de este mecanismo constitucional como
en el ejercicio de la fuerza pública.
En todo caso, la obligación del Estado ecuatoriano es la de proteger
y garantizar los derechos de todas las personas que se encuentren en su
jurisdicción y, en mayor medida, en situaciones de emergencias o urgencias.
En ese ámbito de amparo los turistas son sujetos de protección especial que
requieren un trato humano; respeto a su identidad, dignidad e integridad;
acceso a servicios; libertad de movilización y resguardo de sus bienes.
La relación jurídica entre la vigencia de un estado de excepción y la
protección del turismo como derecho y como actividad es un vínculo que
exige ser examinado con precisión, dado los diversos factores involucrados:
por un lado, está la potestad que tiene el Estado para el mantenimiento
de la paz y la seguridad ciudadana, especialmente en contexto donde la
criminalidad está desbordada y, por el otro lado, se encuentra la libertad
que tienen las personas al descanso, esparcimiento y disfrute.
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Como se percibe se tratan de dos extremos, que mediante la aplicación
de medidas correctas pueden converger de forma recíproca. Es por eso
que el Estado ecuatoriano en medio de la excepcionalidad debe garantizar:
la integridad de los turistas, el ejercicio de sus derechos, la activación y
resguardo de la actividad turística; entre tanto, el turista y los prestadores
de servicios turísticos están en la obligación de cumplir, en el marco legal
respectivo, las normativas y reglas necesarios para el restablecimiento de
las condiciones de institucionalidad.
Se recuerda que el turismo es una de las mejores opciones para el
desarrollo socioeconómico que impulsa el bienestar social, cultural y
familiar, por lo que no puede ser vedado, por el contrario, el mismo debe
ser incentivado por el valor agregado que aporta a las localidades y a la
economía nacional. Sin duda, la protección del turismo en épocas de estados
de excepción constituye todo un reto para los gobiernos y los prestadores
de servicios, sin embargo, se insiste que, mediante acciones articuladas de
seguridad, con sostenibilidad y enfoque de derechos humanos, se puede
garantizar el ejercicio del derecho al turismo y la protección del turista en
contextos complejos.
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Esta revista fue editada en formato digital y publicada
en marzo de 2024, por el Fondo Editorial Serbiluz,
Universidad del Zulia. Maracaibo-Venezuela
Vol.42 Nº 80
