Ecuador: La iniciativa popular normativa en el gobierno de la revolución ciudadana

Herrera Llive, Klever Vinicio*

Resumen

En noviembre del ٢٠٠٧ se instala la Asamblea Nacional Constituyente con plenos poderes para redactar una nueva Constitución y con ello renovar el sistema político ecuatoriano. Este artículo tiene como objetivo analizar el desarrollo de la iniciativa popular normativa como procedimiento institucional de participación ciudadana, desde mayo ٢٠٠٩ hasta diciembre ٢٠١٤, e identificar los principales factores que influyeron para su impulso u obstrucción en el escenario político nacional. La investigación es de tipo descriptiva, con diseño no experimental, cuantitativo, documental, empleando fuentes de información primaria y secundaria. Se revisó la producción legislativa en el período de estudio para establecer el aporte de la ciudadanía a la construcción de la política pública y los resultados revelan que las experiencias son pocas e intrascendentes, debido a un legislativo sometido al control presidencial y un modelo de gobierno donde los tiempos, los espacios y las formas de implementar los mecanismos de democracia directa y participativa se definen “desde arriba”, de acuerdo a la coyuntura política. Además, que no basta con la redacción de una normativa de contenido progresista para que la sociedad utilice estos mecanismos y se generen cambios estructurales, sino que se requiere de un Estado democrático que respete los derechos fundamentales.

Palabras clave: Ecuador; democracia; participación; iniciativa legislativa; ciudadanía.

Ecuador: The popular regulatory initiative in the government of the citizen revolution

Abstract

In November ٢٠٠٧ the National Constituent Assembly was installed with full powers to draft a new Constitution and thereby renew the Ecuadorian political system. This article aims to analyze the development of the popular normative initiative as an institutional procedure for citizen participation, from May ٢٠٠٩ to December ٢٠١٤, and identify the main factors that influenced its impulse or obstruction in the national political scenario. The research is descriptive, with no experimental, quantitative, documentary design, using primary and secondary information sources. Legislative production was revised in the study period to establish the contribution of citizens to the construction of public policy and the results reveal that the experiences are few and inconsequential, due to a legislative subject to presidential control and a model of government where the times, the spaces and the ways to implement the mechanisms of direct and participatory democracy are defined “from above”, according to the political conjuncture. In addition, it is not enough to write legislation with progressive content for society to use these mechanisms and generate structural changes, but a democratic State that respects fundamental rights is required.

Keywords: Ecuador; democracy; participation; legislative initiative; citizenship.

Introducción

La iniciativa popular normativa es un mecanismo poco novedoso en el ordenamiento jurídico ecuatoriano que adquiere notoriedad en momentos de un generalizado desencanto social con el Estado y las instituciones. Su incorporación al texto constitucional del 2008 buscó atender las demandas por una mayor ciudadanización de la política, enfrentar la crisis de representatividad de los partidos y renovar las dinámicas de desarrollo del régimen democrático, generando expectativas ante la posibilidad de establecer nuevas formas de relación ciudadanía-poder político.

En este marco, el discurso oficial se encargó de re-significar el concepto de participación y ciudadanía, otorgándoles un sentido cuasi mesiánico, de ahí que su sola mención parecía adicionar un contenido supra-terrenal al remozado sistema político ecuatoriano. Pero más allá de la retórica gubernamental, que a fuerza de ser pregonada pretendió convertirse en realidad, no existen indicios reales para asegurar que la implementación de las instituciones de democracia directa incidan, favorable o negativamente, en las cualidades democráticas de un país.

El presente trabajo es un aporte a los estudios existentes sobre la democracia ecuatoriana. Revisa la producción de leyes realizada por la Asamblea Nacional, durante el período mayo 2009 – diciembre 2014, con particular atención a las propuestas realizadas por la ciudadanía para identificar los factores que mediaron en su impulso u obstrucción. El argumento principal de la investigación es que la iniciativa popular normativa fue poco utilizada presumiblemente por el manejo político gubernamental y la falta de condiciones institucionales que favorezcan y/o estimulen su implementación.

Los datos del estudio se recogen de libros que abordan los distintos debates en torno a los mecanismos de democracia directa y participativa (mdd-p). También de artículos y ensayos aparecidos en revistas especializadas, de la página web de la Asamblea Nacional, de una entrevista con la máxima autoridad del Consejo Nacional Electoral, del Registro Oficial, de las Constituciones del Ecuador y de leyes secundarias, así como de las grabaciones de discursos presidenciales.

1. Los mecanismos de democracia directa y participativa

Diversos mecanismos de democracia directa y participativa se adscribieron a los sistemas democráticos de muchos países, por vía de Asambleas Constituyentes o de reformas constitucionales, sin que esto signifique que se haya extendido su utilización (Rial, 2000; Altman y Pérez-Liñan, 2002; Welp y Uwe, 2009). De esta forma han aparecido nuevas inquietudes sobre su validez, las consecuencias de su aplicación, sus beneficiarios, su sostenibilidad en el marco institucional vigente, entre otros, haciendo que la producción académica sea más profusa y diversa (Pachano, 2010; Welp, 2008; Zovatto, 2008; Zimmerman, 1986; Cronin, 1989; Budge, 1996)1.

Quienes promueven los mdd-p consideran que las sociedades contemporáneas no han logrado erigir nuevos y sostenidos procesos de participación ciudadana. Entonces, proclaman la necesidad de recuperar la facultad de los individuos para tomar decisiones políticas, cuestión que hoy, desde su perspectiva, es potestad exclusiva del Estado y las élites gobernantes, por ello abogan por su implementación “para mejorar la calidad y la profundidad de la representación política, aumentar la participación y fortalecer la legitimidad de las instituciones democráticas” (Payne et al., 2006:241).

Estas herramientas, además, suplirían las supuestas limitaciones de la representación, en la medida que “...cuando la voluntad se expresa directamente, sin mediación de ningún tipo, está limitada a la expresión exacta” (Butler y Ranney 1978:31), y que mejora sustancialmente la atención que prestan los representantes a las preferencias e intereses de sus votantes y la preocupación por responder efectivamente a tales demandas (Pitkin, 1985; Stimson, Mackuen y Erikson, 1995), con lo cual se falsea el proceso representativo y se limita la acción política.

En tanto que las voces críticas, exhiben argumentos para dejar en evidencia sus limitaciones. Autores como Sartori (1965), Schumpeter (1966), Dahl (1989) han señalado que la ciudadanía expresa su opinión y participa en el momento que elige a sus representantes, ya que es imposible que el pueblo pueda gobernarse a sí mismo. Y que los mdd-p pueden posibilitar que grupos específicos obtengan ventajas sustanciales, no por la justeza de sus argumentos ni por la coherencia de sus propuestas, sino porque su estructura orgánica, dimensión cuantitativa y capacidad económica les permitiría influir en la sociedad y lograr adhesiones políticas.

Entonces, se plantea que “la democracia de referéndum es objetable principalmente porque establece un mecanismo de decisión de suma cero, es decir, literalmente, un sistema de gobierno mayoritario que excluye los derechos de la minoría” (Sartori, 1988: 157) con lo cual las propuestas divergentes no tienen cabida o son miradas con recelo en sociedades que más bien tienden a reconocer su diversidad, dejando de lado “otras visiones”, que apareciendo como marginales, han aportado desde distintos ámbitos en la construcción de un espacio público que genere un poder político legítimo.

Respecto a la viabilidad de implementar los mdd-p en escenarios dinámicos como los actuales, se considera que sería dificultoso. Aunque hay opiniones que miran a la representación y la participación como un par que pueden coexistir armónicamente:

“En la historia del Estado moderno las dos libertades están estrechamente ligadas y en conexión, así que allí donde cae la una, cae la otra. De manera más precisa, sin libertades civiles, como la libertad de prensa y de opinión, como la libertad de asociación y de reunión, la participación del pueblo en el poder político es un engaño; pero sin participación popular en el poder, las libertades civiles tienen también pocas posibilidades de durar. Mientras las libertades civiles son una condición necesaria para el ejercicio de la libertad política, es decir, el control popular del poder político es una condición necesaria para la consecución, primero, y para la conservación, después, de las libertades civiles” (Bobbio, 1993:117).

2. Los mecanismos de democracia directa y participativa en el Ecuador

Ecuador vivió una situación atípica en la región durante las últimas dos décadas. Un intenso proceso de agitación social, de conmoción económica, de cambios políticos que repercutieron en su democracia y que pusieron en evidencia las limitaciones del sistema político para incorporar nuevas demandas de la sociedad. Sin embargo, con la legislación pro participación ciudadana aprobada en este período, parecía que las posibilidades de cambiar las prácticas políticas tradicionales eran reales.

2.1 La iniciativa popular normativa.

La iniciativa popular normativa aparece por primera vez en el texto constitucional de 1967 donde se “garantiza a los ciudadanos ecuatorianos el derecho a participar activamente en la vida política...” (Artículo 69). En la Constitución de 1978 consta como un derecho ciudadano y el deber de reglamentar su ejercicio, “Reconócese la iniciativa popular para reformar la Constitución y para la reforma y expedición de leyes. El ejercicio de este derecho lo regulará la ley” (artículo 65). Sin embargo, nunca se elaboró la ley regulatoria, permaneciendo durante dos décadas sin forma de ser aplicado.

La Asamblea Constitucional de 1998 estableció requisitos básicos como el porcentaje de ciudadanos del padrón electoral que deberán apoyar la propuesta y limitó la temática. Al respecto dice:

“Podrán presentar proyectos de ley, un número de personas en goce de los derechos políticos, equivalente a la cuarta parte del uno por ciento de aquellas inscritas en el padrón electoral (…) Mediante estos procedimientos no podrán presentarse proyectos de ley en materia penal ni en otras cuya iniciativa corresponda exclusivamente al Presidente de la República”. (Constitución de 1998, Artículo 146).

En tanto que la Carta Magna del 2008 reiteró el requisito del respaldo ciudadano expresado mediante firmas recolectadas en formularios especiales entregados por el Consejo Nacional Electoral (CNE), fijó en 180 días el plazo para que la Asamblea Nacional tramite la propuesta o caso contrario entra en vigencia por ministerio de la ley y posibilita para que el ponente, de forma directa o mediante un representante, participe del debate legislativo durante la discusión del tema de su interés2.

2.2. La iniciativa popular normativa en los hechos

Según el marco legal vigente, uno de los requisitos que se debe cumplir para impulsar una iniciativa ciudadana en el Legislativo es el respaldo de un número de firmas en proporción al padrón electoral nacional. El empadronamiento no es una exigencia constitucional para presentar un proyecto de ley, sin embargo, se lo realiza como una medida numérica referencial que varía según el alcance del pedido, desde el 0,25% de electores y llega hasta el 15% de votantes para casos como la revocatoria presidencial.

Esta disposición legal se ha convertido, posiblemente, en el mayor obstáculo para la incorporación del ciudadano común a la construcción de la política pública. En entrevista realizada el 7 de abril de 2014 a Juan Pablo Pozo, Presidente del Consejo Nacional Electoral, este manifestó:

“Como autoridad electoral yo creo que el requisito de las firmas para impulsar una Consulta Popular o una Iniciativa Ciudadana debe entrar a análisis para saber si el número que exige la Constitución viabiliza u obstaculiza estos procesos. Porque el porcentaje de firmas no es impuesto por el Consejo Nacional Electoral, no es el capricho de una persona, porque yo puedo creer que con 2.000 firmas es suficiente pero si la Constitución nos dice que es el 10% del último registro electoral o el 5% o el 8% veamos si ese número de firmas realmente posibilitan impulsar un proceso ya que es nuestra obligación generar las condiciones para que todos estos procesos lleguen a feliz término, en la medida que estén enmarcados de procedimientos constitucionales”

En el Cuadro I, se puede observar el número de firmas que se requiere para cada caso de iniciativa ciudadana, el organismo que califica y los plazos.

Cuadro I

Trámites de iniciativa ciudadana y sus requisitos

TRAMITES DE INICIATIVA CIUDADANA	% PADRON REQUERIDO	FIRMAS NECESARIAS	CALIFICA	PLAZO PARA CALIFICAR
Creación, reforma o derogación legislativa	0,25	29.033	AN	180 DÍAS
Presentación de reforma constitucional	1	116.133	AN	365 DIAS
Convocatoria a Consulta Nacional Popular	5	580.664	CNE	15 DÍAS
Referéndum de enmienda constitucional	8	929.062	CNE	15 DÍAS
Revocatoria de mandato del presidente de la República	15	1´741.991	CNE	15 DÍAS
* PADRÓN ELECTORAL para las elecciones realizadas el 23 de febrero de 2014: 11’613.270 personas

CNE: Consejo Nacional Electoral

AN: Asamblea Nacional

Fuente: Elaboración propia en base a la Constitución del Ecuador del 2008.

Quizá por ello, solamente después de un año de vigencia de este mecanismo, un gremio lo utilizó por primera vez ante el Legislativo. La Federación Nacional de Cooperativas de Transporte en Taxis del Ecuador (FEDETAXIS) presenta el 15 de octubre de 2009 un proyecto de ley reformatoria a la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial con el respaldo de 29.900 firmas, que buscaba establecer sanciones para los propietarios de vehículos que prestan el servicio de manera informal. El proyecto fue remitido al Consejo Administrativo de la Legislatura (CAL)3.

En el Cuadro II se puede observar que las propuestas ciudadanas han sido intermitentes, se han presentado 21 proyectos de ley y ninguno ha sido aprobado con su contenido original. En el mejor de los casos, fueron usados como insumos para elaborar el documento final, obligando a meditar en el real alcance que tiene lo “ciudadano, participativo y directo” en la producción de leyes desde el Legislativo, en la construcción de la política pública y en la forma de abordar a esta institución.

Cuadro II

Iniciativas ciudadanas presentadas en la Asamblea Nacional

Mayo 2009 – Diciembre 2014

FECHA	PROYECTO	PROPONENTE	FIRMAS DE RESPALDO
15-oct-09	Ley Reformatoria a la Ley de Transporte Terrestre.	FEDETAXIS	29.900
19-oct-09	Ley de la Contaduría General del Estado	Jorge Freire Morán. Abogado en libre ejercicio	0
16-sep-10	Ley Reformatoria en Materia Penal	Cynthia Viteri. Asambleísta por el Guayas. Partido Socialcristiano-Madera de Guerrero	47.000
23-sep-10	Ley de creación de la Universidad Estatal Regional Kasama	Consejo Rectoral de la Universidad Nacional Kasama	80.000 aprox.
01-sep-10	Proyecto de reforma Ley de Seguridad Social	Gabriel Riera, Asociación de Jubilados a través de los asambleístas Linder Altafuya y Jorge Escala	0
01-sep-10	Proyecto de Ley de Desarrollo Artesanal	Esperanza Vera Calderón, Junta Nacional del Artesano	ND
01-feb-11	Proyecto de Ley de Tierras	Sistema de Investigación sobre la Problemática Agraria en el Ecuador (SIPAE)	0
14-mar-11	Proyecto de Reformas a la Ley Orgánica de Educación Superior	Federación de Estudiantes Universitarios del Ecuador (FEUE) a través del legislador Jorge Escala	0
01-mar-11	Ley reformatoria a la Ley de Régimen Especial para Galápagos	Ciudadan@s de Galápagos	200 aprox.
12-oct-11	Proyecto de Ley de Tierras y Territorios	Federación de Organizaciones Campesinas Indígenas y Negras (FENOCIN) y Coordinadora Nacional Campesina	0
01-nov-11	Ley de Igualdad y Libertad Religiosa	Comisión de Libertad e Igualdad Religiosa (CONALIR)	50.000 aprox.
01-dic-11	Ley Reformatoria Código de la Niñez		ND
23-may-12	Proyecto de nuevo Código del Trabajo	FUT y UGTE a través de los asambleístas Linder Altafuya, Nivea Vélez y Diana Atamaint	0
11-ene-12	Ley Orgánica de Legalización de la Tenencia de Tierras a favor de los Posesionarios no autorizados en el Distrito Metropolitano de Quito	Comité Ciudadano, a través del asambleísta César Rodríguez	10.000
23-mar-12	Reformas a la Ley Orgánica de Educación Intercultural Bilingüe	Unión Nacional de Educadores (UNE)	59.060
20-mar-12	Ley Orgánica de Tierras y Territorios	Federación de Organizaciones Campesinas, indígenas y Negras del Ecuador (FENOCIN), Coordinadora Campesina Eloy Alfaro, Federación Indígenas Evangélicas del Ecuador (FEINE), Corporación de Montubios del Litoral.	41.780
01-abr-12	Ley reformatoria a la Ley de Seguridad Social sobre el régimen especial para el trabajador autónomo	Confederación Unitaria de Comerciantes Minoristas y Trabajadores Autónomos del Ecuador (CUCOMITAE), a través del asambleísta Linder Altafuya.	0
07-mar-12	Proyecto de Ley para vigilancia del cáncer de mama	Fundación Poly Ugarte	42.182
01-oct-12	Proyecto de Ley Circunscripción Territorial Especial Amazónica	Mancomunidad de Gobiernos Autónomos Provinciales de la Región Amazónica	18.000
14-ene-13	Ley de Veteranos de guerra	Juan José Llasha Guzmán, representante nacional de los combatientes de 1995	35.140
28-oct-14	Ley Orgánica de Bienestar Animal (LOBA)	Marcela Aguiñaga y Soledad Buendía en representación de un conjunto de organizaciones ciudadanas e instituciones	100.000

Fuente: Elaboración propia en base a los archivos de la Asamblea Nacional del Ecuador. Disponible en: http://www.asambleanacional.gob.ec/module-proceso-de-ley0

Otro aspecto primordial en la presentación de las iniciativas ciudadanas, es el hecho que, solamente 12 informes (57%) adjuntaron firmas de respaldo; mientras que 7 propuestas (33%) lo hicieron por intermedio de legisladores, por tanto no anexaron rúbricas, con excepción de la Ley Orgánica de Bienestar Animal (LOBA), en tanto que las 3 restantes no buscaron auspicios. De ahí que es importante reflexionar en la figura de “padrinazgo político” que asumen algunos asambleístas para impulsar proyectos de ley y evadir el proceso de recolección de firmas, alterando la naturaleza del mecanismo.

Al comparar la producción legislativa en relación con sus proponentes, los datos cuantitativos no son muy alentadores (ver Cuadro III). De un total de 647 proyectos presentados, en el período de estudio, apenas 21 (3.24%) lo hicieron individuos u organizaciones sociales. En cuanto a los proyectos aprobados y publicados en el Registro Oficial, la situación tiende a empeorar, pues de 87 proyectos aprobados, sólo uno corresponde a la organización gremial de los choferes, es decir, el 1,14% de la producción legislativa.

Cuadro III

Proyectos de ley presentados y aprobados por proponente

Asamblea Nacional / Mayo 2009 – Diciembre 2014

AÑO	PROYECTOS DE LEY	CIUDADANÍA	PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA	FUNCIÓN DEL ESTADO	ASAMBLEÍSTAS	TOTAL
2009	Presentados	2	19	0	78	99
	Publicados R.O.	0	6	0	3	9
2010	Presentados	4	19	1	143	167
	Publicados R.O.	0	14	1	8	23
2011	Presentados	6	15	2	125	148
	Publicados R.O.	1	9	1	6	17
2012	Presentados	7	6	1	120	134
	Publicados R.O.	0	7	0	6	13
2013	Presentados	1	10	3	33	47
	Publicados R.O.	0	9	3	3	15
2014	Presentados	1	14	0	37	52
	Publicados R.O.	0	6	0	4	10
TOTAL	Presentados	21	83	7	536	647
	Publicados R.O.	1	51	5	30	87

R.O. Registro Oficial del Ecuador

Fuente: Elaboración propia en base a los archivos de la Asamblea Nacional del Ecuador. Disponible en: http://www.asambleanacional.gob.ec/module-proceso-de-ley

En el Cuadro III, también se puede apreciar que el presidente de la República ha cumplido eficientemente su derecho constitucional de actuar como co-legislador, ya que 51 leyes aprobadas en la Asamblea Nacional y publicadas en el Registro Oficial son de su autoría, lo que equivale al 58,62% del total. Esto supera ampliamente la producción legislativa de los 137 legisladores, que en conjunto promovieron 30 leyes (34,48%) y de las funciones e instituciones del estado que hicieron aprobar 5 leyes (5,74%).

En cuanto a la legislación nacional que entró en vigencia durante este período, en el Cuadro IV, se puede ver la organización política a la que pertenecen los proponentes de las mismas. El partido político PAIS impuso sus criterios de forma abrumadora ya que 67 leyes corresponden al presidente de la República y a sus legisladores, 5 leyes a las distintas funciones e instituciones del Estado ocupadas por militantes del movimiento de gobierno y solamente 14 leyes a legisladores de otras bancadas – Izquierda Democrática (1), Pachacutik (1), Partido Socialcristiano (1), Partidos Socialista-Frente Amplio (1), Partido Sociedad Patriótica (1), Ruptura 25 (1), Unidos por Pastaza (1), Conciencia Ciudadana (1), Asambleístas varios (5).

Cuadro IV

Leyes aprobadas y publicadas en el Registro Oficial

Asamblea Nacional / Mayo 2009 – Diciembre 2014

AÑO	NOMBRE DE LA LEY	PROPONENTE	PARTIDO POLÍTICO
2009	Ley Reformatoria a la Ley de Régimen Tributario Interno y a la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria del Ecuador	Presidencia de la República	PAIS
2009	Ley Orgánica de Empresa Públicas	Presidencia de la República	PAIS
2009	Ley Reformatoria a Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado	Presidencia de la República	PAIS
2009	Ley Orgánica Reformatoria al Mandato Constituyente N° 10	Presidencia de la República	PAIS
2009	Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional	Presidencia de la República	PAIS
2009	Ley de Seguridad Pública y del Estado	Presidencia de la República	PAIS
2009	Ley Reformatoria a la Ley Orgánica de la Función Legislativa	Rafael Dávila	CONC.CIUDADANA
2009	Ley del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social	Virgilio Hernández	PAIS
2009	Reformatoria de la Ley Orgánica de Régimen Provincial	Virgilio Hernández	PAIS
2010	Ley del Deporte, Educación Física y Recreación	Celso Maldonado	PAIS
2010	Ley Reformatoria al Código Penal y Código de Procedimiento Penal	María Paula Romo	PAIS
2010	Ley del Sistema Nacional de Registro de Datos Públicos	Paco Velasco	PAIS
2010	Ley Orgánica del Régimen de la Soberanía Alimentaria	Pedro de la Cruz	PAIS
2010	Ley de Protección e Inmunidad de la Comisión de la Verdad	Presidencia de la República	PAIS
2010	Ley Derogatoria del Artículo 38 de la Ley de Migración; y, de exoneración económico – tributaria a favor de los haitianos.	Presidencia de la República	PAIS
2010	Ley Reformatoria al Código Penal para la Tipificación de los Delitos Cometidos en el Servicio Militar y Policial	Presidencia de la República	PAIS
2010	Ley Derogatoria No.1 para la Depuración de la Normativa Legal	Presidencia de la República	PAIS
2010	Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos y a la Ley de Régimen Tributario Interno	Presidencia de la República	PAIS
2010	Ley Derogatoria No.2 para la Depuración de la Normativa Legal	Presidencia de la República	PAIS
2010	Ley Orgánica del Servicio Público	Presidencia de la República	PAIS
2010	Ley Orgánica de Educación Superior	Presidencia de la República	PAIS
2010	COOTAD	Presidencia de la República	PAIS
2010	Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas	Presidencia de la República	PAIS
2010	Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social	Presidencia de la República	PAIS
2010	Ley Derogatoria No.3 para la Depuración de la Normativa Legal	Presidencia de la República	PAIS
2010	Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones	Presidencia de la República	PAIS
2010	Ley Derogatoria No.4 para la Depuración de la Normativa Legal	Presidencia de la República	PAIS
2010	Ley Reformatoria de la Ley para Reprimir el Lavado de Activos	Procuraduría del Estado	Procuraduría
2010	Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social	Rolando Panchana	PAIS
2010	Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica Electoral	S. Vela, R. Valarezo	PAIS/MAR
2010	Ley Orgánica de Participación Ciudadana	Virgilio Hernández	PAIS
2010	Ley Interpretativa al Decreto Legislativo publicado en el Registro Oficial No. 971 de 20 de junio de 1996 y Ley No.2003-5, publicada en el Registro Oficial No. 90 de 27 de mayo de 2003	Virgilio Hernández	PAIS
2011	Ley Orgánica para la Regulación y Control del Tabaco	Andrés Páez	IZQUIERDA DEMOCRÁTICA
2011	Ley de Donación y Trasplante de Órganos, Tejidos y Células	Carlos Velasco	PAIS
2011	Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial	Ciudadanía	Ciudadanía
2011	Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica Electoral y a la Ley de Participación Ciudadana que regulan la Revocatoria de Mandato	Consejo Nacional Electoral	Consejo Nacional Electoral
2011	Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico de la Función Judicial	Juan Carlos Cassinelli	PAIS
2011	Ley Reformatoria a la Ley de Propiedad Horizontal	María Paula Romo	RUPTURA 25
2011	Ley Derogatoria No.5 para la Depuración de la Normativa Legal	Presidente de la República	PAIS
2011	Ley de Reconocimiento a los Héroes y Heroínas Nacionales	Presidente de la República	PAIS
2011	Ley Derogatoria No.6 para la Depuración de la Normativa Legal	Presidente de la República	PAIS
2011	Ley Derogatoria No.7 para la Depuración de la Normativa Legal	Presidente de la República	PAIS
2011	Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria y del Sector Financiero Popular y Solidario	Presidente de la República	PAIS
2011	Ley Derogatoria No.9 para la Depuración de la Normativa Legal	Presidente de la República	PAIS
2011	Ley Orgánica de Regulación y Control del Poder de Mercado	Presidente de la República	PAIS
2011	Ley Fomento Ambiental y Optimización de los Ingresos del Estado	Presidente de la República	PAIS
2011	Ley Reformatoria a la Ley de Creación del Consejo de Gestión de Aguas de la Cuenca del Paute y Derogatoria de la Leyes de Creación de la Junta de Recursos Hidráulicos y Obras Básicas	Presidente de la República	PAIS
2011	Reformatoria a la Ley de Legalización de la Tenencia de Tierras a favor de los Moradores de Predios que se encuentran en la Circunscripción de los Cantones Guayaquil, Samborondón y El Triunfo; y, a la Ley de Legalización de Terrenos a favor de los Moradores y el Cantón Huaquillas	Varios Asambleístas	Varios Asambleístas
2011	Ley Orgánica de Educación Intercultural	Varios Asambleístas	Varios Asambleístas
2012	Derogatoria a la Ley de Burós de Información Crediticia y Reformatoria a la Ley del Sistema Nacional del Registro de Datos	Fernando Vélez	PSP
2012	Ley Reformatoria a la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero y...	Francisco Velasco	PAIS
2012	Ley de Reconocimiento a los Héroes y Heroínas Nacionales	Henry Cuji	UNIDOS PASTAZA
2012	Ley Derogatoria No. 8 para la Depuración de la Normativa Legal	Presidente de la República	PAIS
2012	Ley Orgánica Regulación de los Créditos para Vivienda y Vehículos	Presidente de la República	PAIS
2012	Ley de Administración de Bienes	Presidente de la República	PAIS
2012	Ley Orgánica de Discapacidades	Presidente de la República	PAIS
2012	Ley Orgánica para la Defensa de los Derechos Laborales	Presidente de la República	PAIS
2012	Ley Derogatoria a la Ley de Creación de la Comisión Nacional de Erradicación de la Fiebre Aftosa (CONEFA)	Presidente de la República	PAIS
2012	Ley Orgánica de Redistribución de los Ingresos para el Gasto Social Públicos, a la Ley Orgánica de la Economía Popular y Solidaria y del Sector Financiero Popular y Solidario y a la Ley de Compañías	Presidente de la República	PAIS
2012	Ley Interpretativa Artículo 3 de la Ley Orgánica de Servicio Público	Rolando Panchana	PAIS
2012	Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de Salud, Ley 67, para incluir el Tratamiento de las Enfermedades Raras o Huérfanas	Scheznarda Fernández	PSC
2012	Ley Orgánica Reformatoria Al Código de la Democracia	Varios Asambleístas	Varios Asamblea
2013	Ley para la Reparación de las Víctimas y la Judicialización de Graves Violaciones de Derechos Humanos y Delitos de Lesa Humanidad Ocurridos en el Ecuador entre el 4 de Octubre de 1983 y el 31 de Diciembre de 2008	Defensoría del Pueblo	Defensoría del Pueblo
2013	Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública	Eduardo Encalada	PS-FA
2013	Ley Orgánica de la Función de Transparencia y Control Social	Función de Transparencia y Control Social	Función de Transparencia y Control Social
2013	Reformatoria del Código Orgánico de la Función Judicial	Función Judicial	Función Judicial
2013	Ley de Legalización de la Tenencia de Tierras a favor de los moradores que se encuentran dentro de la circunscripción territorial de los cantones Guayaquil, Samborondón y El Triunfo	Marcela Aguiñaga	PAIS
2013	Ley Reformatoria a Ley de Régimen Monetario y Banco del Estado	Presidente de la República	PAIS
2013	Ley para la Fijación de Límites Territoriales Internos	Presidente de la República	PAIS
2013	Ley Reformatoria a la Ley de Creación del Cantón La Concordia	Presidente de la República	PAIS
2013	Ley Orgánica Reformatoria a la Ley de Minería, a la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria en el Ecuador y a la Ley Orgánica de Régimen Tributario Interno	Presidente de la República	PAIS
2013	Ley Orgánica de Incentivos para el Sector Productivo	Presidente de la República	PAIS
2013	Ley de Creación de la Universidad de Investigación de Tecnología Experimental Yachay	Presidente de la República	PAIS
2013	Ley de Creación de la Universidad Regional Amazónica Ikiam	Presidente de la República	PAIS
2013	Ley de Creación de la Universidad de las Artes	Presidente de la República	PAIS
2013	Ley de creación de la Universidad Nacional de Educación, UNAE	Presidente de la República	PAIS
2013	Ley Orgánica de Comunicación	Varios Asambleístas	PAIS
2014	Ley Orgánica de los Consejos Nacionales para la Igualdad	Gerónimo Yantalema	PK
2014	Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Pública del Estado	Gilmar Gutiérrez	PSP
2014	Ley Reformatoria a la Ley de Seguridad Social y a la Ley del Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social para la Administración de los Fondos Complementarios Previsionales Cerrados	Holger Chávez	PAIS
2014	Código Orgánico Integral Penal	Presidente de la República	PAIS
2014	Ley Orgánica Recursos Hídricos, Usos y Aprovechamiento del Agua	Presidente de la República	PAIS
2014	Código Orgánico Monetario y Financiero	Presidente de la República	PAIS
2014	Ley Orgánica de Incentivos a la Producción y Prevención del Fraude Fiscal	Presidente de la República	PAIS
2014	Ley Orgánica Reformatoria al Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización	Varios Asambleístas	Varios Asambleístas
2014	Ley Orgánica para el Cierre de la Crisis Bancaria de 1999	Presidente de la República	PAIS
2014	Ley Fortalecimiento y Optimización del Sector Societario y Bursátil	Presidente de la República	PAIS

Fuente: Elaboración propia en base a información de la Asamblea Nacional del Ecuador. Disponible en: http://www.asambleanacional.gob.ec/module-proceso-de-ley

Conclusiones

La producción académica sobre iniciativas legislativa presentadas por la ciudadanía en el Ecuador es exigua, aun cuando hay trabajos que analizan los mdd-p. Probablemente la dificultad para acceder a información por parte del Consejo Nacional Electoral o la Asamblea Nacional, la poca efectividad demostrada por el mecanismo y el recelo de los proponentes para hablar sobre sus proyectos repercuta en la realización bibliográfica.

La idea que la participación ciudadana, per se, corregiría cualquier deformación sistémica sin la injerencia de la tan manida “partidocracia” se ha quedado como un recurso discursivo de tarima, pues los datos evidencian que muy poco se ha avanzado en la incorporación de la población en el debate político y en el diseño de las políticas públicas.

Las propuestas de ley presentadas por los ciudadanos o las organizaciones sociales en la legislatura no se han tratado eficientemente por dos razones de tipo institucional. Un Legislativo sometido al control presidencial, con poca autonomía e incapaz de tomar decisiones propias, y un modelo de gobierno donde los tiempos, los espacios y las formas de implementar los mdd-p se definen “desde arriba”, de acuerdo a la coyuntura.

No basta una normativa de contenido progresista y/o revolucionario para que una sociedad utilice estos mecanismos y se generen cambios estructurales, esto pasa por la existencia de un estado democrático que respete los derechos fundamentales, la libertad de expresión, el pluralismo político. Un Estado que se gobierna de forma vertical-autoritaria y que maneja clientelarmente la participación política de la ciudadanía no requiere de mecanismos que amplíen la democracia.

Notas:

1 En cuanto a la producción teórica, una parte de los trabajos han abordado casos nacionales, principalmente Uruguay y Argentina (Monestier 2010; García 2009; Altman 2002; Gandásegui 1999; Panzer y Paredes, 1991), otros han hecho análisis regionales (Lissidini et al 2008; Payne et al., 2002; Rial, 2000), pero hay escaso análisis comparativo que aborden la realidad americana de forma integral y la situación de estas herramientas a nivel sub-nacional.

2 Para tener una visión más completa de la normativa legal también es necesario revisar lo siguiente: Constitución del Ecuador: Artículos 134 - 137 (inciso segundo) y 442; Ley Orgánica de Participación Ciudadana: Capítulo I (Título II); Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización: Artículos 303 (inciso tercero) y 309; Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas (Código de la Democracia): Artículos 182 - 183 y 187; y la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional: Artículo 126.

3 La aprobación de una ley en el Ecuador debe recorrer los siguientes pasos:

1.- La iniciativa legislativa. Según la Constitución (art. 134) y la Ley Orgánica de la Función Legislativa (art. 54) pueden realizar la propuesta: i) Asambleístas con respaldo de una bancada legislativa o del 5% de sus miembros; ii) Presidente (a) de la República; iii) Funciones del Estado en los ámbitos de su competencia; iv) Corte Constitucional, Procuraduría General del Estado, Fiscalía General del Estado, Defensoría del Pueblo y Defensoría Pública, en las materias que les corresponda; v) La ciudadanía en goce de derechos políticos y las organizaciones sociales con respaldo del 0.25% del padrón electoral nacional. 

2.- Calificación. El Consejo de Administración Legislativa (CAL) debe calificar los proyectos de ley enviados por la presidencia de la Asamblea para su conocimiento y trámite posterior, verificando que se cumplan lo siguiente: i) Que se refiera a una sola materia; ii) Que contenga exposición de motivos y articulado; iii) Que cumpla los requisitos de ley. 

3.- Informe para primer debate. La Comisión Especializada inicia con el tratamiento del proyecto de acuerdo a la fecha establecida en la resolución de calificación y en un  plazo máximo de 45 días presentará un informe ante la presidencia de la legislatura con sus observaciones al texto original.

4.- El primer debate. Se desarrolla en sesión plenaria, no se vota por el informe, sino se discute y se recogen observaciones, que deben ser entregadas por escrito hasta 72 horas después de concluida la reunión. 

5.- Informe para segundo debate. La Comisión Especializada tiene un plazo máximo de 45 días para elaborar un nuevo y definitivo documento con las observaciones realizadas en el Pleno y las que lleguen con posterioridad, teniendo la potestad de incluirlas o no en el texto final. Pueden solicitar una prórroga y la presidencia de la Asamblea Nacional puede concederla o no. 

6.- El segundo debate. Se lo realiza en sesión plenaria sobre la base del informe de mayoría y de ser el caso los de minoría. Un comisionado actúa como ponente, que tiene potestad legal para recopilar las observaciones de los asambleístas y realizar cambios al proyecto, antes de la votación final.

7.- Sanción u objeción. Si el presidente de la República manifiesta su acuerdo con la ley aprobada, la Asamblea determina su publicación y promulgación en el Registro Oficial. 

En caso de inconformidad el Ejecutivo puede objetar la ley.

·         Si la objeción es total el proyecto regresa al legislativo pudiendo ser tratado un año después y para su aprobación se requerirá el voto de las 2/3 partes. Si la objeción es parcial, el documento regresa a la Asamblea con las motivaciones y los textos alternativos. En 30 días la legislatura define si se allana total o parcialmente al veto del ejecutivo, para lo cual se requiere de mayoría simple.

·         Si la Asamblea se ratifica en el texto aprobado en su seno, puede hacerlo con el voto de las 2/3 partes de sus miembros. 

·         Si luego de 30 días no existe pronunciamiento por parte de la Asamblea a las observaciones presidenciales, el proyecto entra en vigencia por el ministerio de la ley y el ejecutivo enviará el texto definitivo al Registro Oficial para su publicación.

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