Promoción de emprendimientos
y autoempleo para jóvenes en políticas y programas de Argentina
Barbetti, Pablo
Andrés*
Resumen
En el presente artículo se realiza un
análisis de las líneas programáticas estatales, orientadas a promover los
emprendimientos y el autoempleo juvenil en Argentina, en el marco de las políticas de trabajo y empleo
que fueron implementadas para esta población, en los últimos veinticinco años. El
objetivo del trabajo se orienta a identificar las rupturas (modificaciones) y/o
las continuidades, tanto en los marcos teóricos y conceptuales en los que se
sostuvieron/sostienen tales propuestas, así como en sus principales componentes
programáticos. Se trata de un estudio de carácter cualitativo, realizado a
partir del análisis de contenido de fuentes bibliográficas y documentales (resoluciones,
materiales de base de los programas, de difusión, informes de monitoreo de los
programas) y de la revisión de producciones previas elaboradas a partir de datos
primarios: Entrevistas semi-estructuradas con funcionarios y técnicos de
organismos del Estado, vinculados con las políticas y/o programas analizados. Como
resultado se muestra
la existencia de un incremento y diversificación en este tipo de ofertas para
jóvenes en los últimos años. Concluyendo con pocas variaciones en los
diagnósticos elaborados sobre la problemática del empleo juvenil y en los
fundamentos teóricos que dan origen a las intervenciones, vinculados a una
concepción común sobre la empleabilidad.
Palabras clave: Emprendimientos;
autoempleo; empleabilidad; programas de promoción del empleo; juventud.
Promotion of entrepreneurship and self-employment for young people in the policies and programs of Argentina Abstract This article analyzes the state program lines, aimed at promoting youth entrepreneurship and self-employment in Argentina, within the framework of the labor and employment policies that were implemented for this population, in the last twenty-five years. The objective of the work is to identify the ruptures (modifications) and / or continuities, both in the theoretical and conceptual frameworks in which such proposals were sustained / sustained, as well as in their main programmatic components. This is a qualitative study, based on the content analysis of bibliographic and documentary sources (resolutions, program base materials, dissemination, program monitoring reports) and the review of previous productions prepared for from primary data: Semi-structured interviews with officials and technicians of State agencies, linked to the policies and / or programs analyzed. As a result, the existence of an increase and diversification in these types of offers for young people in recent years is shown. Concluding with few variations in the diagnoses elaborated on the problem of youth employment and in the theoretical foundations that give rise to the interventions, linked to a common conception about employability. Keywords: Entrepreneurships; self-employment; employability; employment promotion programs; youth.
Introducción
Es reconocido por
diferentes diagnósticos que los jóvenes constituyen uno de los grupos con
mayores dificultades en términos de vinculación con el mercado de trabajo. Al
respecto, Vezza y Bertranou (2011) especifican que la situación de éstos, en
relación a la población adulta, muestra la presencia de mayores índices de
desempleo -durante períodos más prolongados- y el acceso a ocupaciones con
marcados signos de precarización laboral.
Hay que ser conscientes, por tanto, de
las dificultades por las que atraviesa la juventud y la alta vulnerabilidad
mostrada ante una crisis intensa y prolongada en el tiempo, que se ha traducido
en una preocupante persistencia de altas tasas de desempleo (…). En este
sentido, el desempleo juvenil se ha convertido en uno de los problemas
prioritarios al que los gobiernos deben dar respuesta. (Zúñiga y Soriano, 2019,
p.23-24)
Para intentar abordar
esta problemática, desde hace alrededor de tres décadas, los países
latinoamericanos vienen desarrollando distintas acciones, orientadas a mejorar
la inserción laboral de los jóvenes dentro de las políticas activas de empleo,
también de las políticas sociales y de las llamadas “políticas de juventud” (Jacinto,
2008). Así, se fueron diseñando propuestas que incluyeron acciones diversas: Cursos
de capacitación laboral, pasantías y/o prácticas en espacios de trabajo,
programas de primer empleo, talleres de información sobre el mercado de trabajo
así como orientación sociolaboral hasta la promoción y el estímulo para el autoempleo
y el desarrollo de micro-emprendimientos.
Lo cierto es que estas
propuestas tuvieron algunas variaciones a lo largo del tiempo. Jacinto (2010)
identifica que, al menos para el caso de Argentina, el Estado ha adoptado
diversas posiciones, en las que se advierten diferentes modos de comprender y
diagnosticar la problemática del empleo juvenil. La primera de ellas,
prevaleciente en la década de los años noventa e inicios de los años dos mil,
centrada en una perspectiva que entendía que las dificultades de la inserción
laboral juvenil eran consecuencia de una baja capacidad de empleabilidad de los
jóvenes. Y una segunda, anclada en una perspectiva que entiende el desempleo
juvenil como un problema estructural e incluye una comprensión más sistémica de
las relaciones entre un modelo socio-productivo generador de empleo y las
oportunidades de los jóvenes, que se concretiza a mediados de los años dos mil.
Ahora bien, aunque la
literatura sobre este tema es abundante, son escasos los estudios sistemáticos que se ocupen
de analizar, en particular, los componentes o las líneas orientadas al
autoempleo y promoción de los micro-emprendimientos, dentro de los programas y
políticas de trabajo así como empleo para los jóvenes.
Por tal motivo, en este artículo
se propone realizar una revisión analítica de intervenciones de este tipo en el
marco de las políticas y programas nacionales que fueron ejecutados en los
últimos 25 años en Argentina. A partir del análisis de sus diseños e
implementación, se intenta avanzar en la reflexión sobre las rupturas y continuidades,
tanto de los marcos discursivos/ideológicos en los que se
sostuvieron/sostienen, así como de sus componentes programáticos.
Para el logro de este
objetivo, además de realizar una revisión bibliográfica sobre
el estado del arte de este campo temático, se recurre al análisis de
información documental (resoluciones, materiales de base de los programas,
materiales de difusión, informes de monitoreo de los programas) y de algunas
producciones previas elaboradas a partir datos primarios: Entrevistas
semi-estructuradas realizadas a funcionarios y técnicos de organismos del
Estado, vinculados con las políticas y/o programas analizados.
El texto del artículo
se ordena de la siguiente manera: Al inicio se caracteriza este tipo de políticas
públicas; posteriormente se avanza en el análisis de tres experiencias
concretas que fueron implementadas en las últimas décadas en Argentina,
realizando una periodización y descripción comparativa de las mismas.
Finalmente, se plantean algunas conclusiones generales a modo de cierre.
1. Notas
generales sobre las políticas orientadas al autoempleo y a la promoción del
trabajo independiente
Como se adelantó, en
las últimas décadas cobraron impulso nuevas líneas de intervención en materia
de políticas públicas, a partir de la cuales se visualiza al autoempleo y a los
micro-emprendimientos productivos como una alternativa para el tratamiento del
desempleo y el subempleo juvenil. Muchas de estas iniciativas parten del
supuesto de que cada joven tiene el poder de crear y surgir por sus propios
medios, generando a su vez empleo para otros y, por lo mismo, buscan
desarrollar habilidades para autoemplearse (Jaramillo, 2004).
Las mismas no
constituyen una estrategia orientada sólo a este sector si no que, como lo
señalan Bekerman y Rodríguez (2007), se extienden a toda la población más pobre
con problemas de empleo e integran, en algunos casos, las políticas de
activación del mercado de trabajo que como lo sostiene Rambla (2005), están
actualmente en debate.
De Sena (2011),
realiza una revisión sobre este tipo de intervenciones en Argentina e
identifica que algunos autores realizan una valoración positiva de tales, señalando
como rasgos de valor el hecho de que se orientan a lograr un desarrollo social
y económicamente sustentable, que permita generar empleo y mejorar la calidad
de vida de personas así como familias en situación de vulnerabilidad económica y
social; utilizando los recursos instalados en la comunidad, en un marco de
equidad y participación social. Similar es el
argumento sostenido desde algunos organismos internacionales (Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo y Organización Internacional del Trabajo [PNUD/OIT],
2017) para quienes también el emprendimiento aparece como una oportunidad para la
inserción laboral e inclusión social de los jóvenes.
En cambio, en coincidencia
con la segunda perspectiva descrita por Rambla (2005) y desde una posición más
crítica, se encontraría la hipótesis sostenida por Valencia (2012), referida al
hecho de que los gobiernos apoyan y fomentan la cultura del emprendimiento,
puesto que la misma posibilita mantener el orden social así como la
gobernabilidad, estrategia que es coherente con la nueva idea de la gobernanza
del desarrollo, donde se le da un papel preponderante al gobierno
descentralizado para decidir positivamente en el empleo, la competitividad y la
equidad.
También desde
sectores más críticos se pronuncian fuertes cuestionamientos, puesto que
consideran que la propuesta del emprendedurismo –vista como solución al
problema del empleo- que se difunde en medios muy diversos (fundamentalmente
mediante la prensa escrita), forma parte del proyecto neoliberal de
reproducción material y cultural del capitalismo monopólico. En palabras de
Santos (2014), se trataría de un modo de colonización de los valores
empresariales capitalistas (competencia, individualismo, meritocracia) en muy
diversos ámbitos y de un sostenimiento de los procesos de dominación en las
relaciones sociales de producción(1).
Por otro lado, en los
documentos de los programas juveniles así como en aquellos que sistematizan las
experiencias, el concepto de microemprendimiento juvenil aparece como una
categoría indefinida (una clasificación conceptual inexistente, en términos de
Dávila y Honores, 2003). Gran parte de los textos refieren más bien a la acción
de “emprender” como la creación, invención de nuevas cosas o de nuevas formas
de hacer cosas para cumplir su objetivo (Jaramillo, 2004) y, consecuentemente,
aluden a ciertos rasgos necesarios en los sujetos emprendedores para que la
iniciativa resulte exitosa (Selamé, 1999; Herrera y Gutiérrez, 2014). A su vez,
si bien cuando se habla de acción emprendedora comúnmente se la asocia con el
ámbito económico y con la actividad empresarial, en su caracterización pocas
veces se explicitan ciertas particularidades de este tipo de experiencias, que
las distinguen de las empresas modernas del sistema capitalista y las ubican
dentro de la economía informal.
En cualquier caso, lo
que gran parte de estas experiencias tienen en común es el hecho de conformar
lo que se conoce como trabajo independiente. En Argentina, tal como lo señalan Lépore y Schleser (2006),
el trabajo independiente se caracteriza por la alta heterogeneidad y la
importante incidencia de la informalidad (e incluye no sólo a los trabajadores
por cuenta propia profesionales, sino también a los de oficios y a los de subsistencia(2)).
De acuerdo a los objetivos que se plantean en este trabajo, otra distinción
conceptual importante es la de autoempleo y emprendimiento, puesto que si bien
en ambos casos aluden a experiencias de trabajo independientes, incluyen
aspectos diferenciales. Así, en un documento relativamente reciente del Ministerio
de Industria de Argentina (2015)(3), se planteaba que el autoempleo, es
la actividad que se realiza a cambio de ciertas ganancias que sólo depende y no
excede la función de una persona. El emprendimiento, es
un modo de autoempleo que ya ha evolucionado o expandido, o bien un negocio que
se ha decidido emprender y que conforma la estructura de un líder y demás
socios o colaboradores, es decir, aquí subyace la idea de la generación de
trabajo para otros.
Respecto a este tipo
de políticas, autores como Lasida (2004) y Weller (2007), señalan algunas regularidades
referidas al alcance y las características de los dispositivos. La primera, es
que existen diversos tipos de microemprendimientos (productivos, pero también
vinculados a actividades comunitarias, socio-culturales, artísticas, entre
otras) y diferentes tipos de programas orientados a su promoción (las
propuestas abarcan proyectos financiados y promovidos por organismos
internacionales de crédito así como con instituciones nacionales de carácter
estatal y privado). En relación con los programas orientados a la promoción de
experiencias productivas, se reconoce la coexistencia de dos tipos de
estrategias: Aquellas que se orientan únicamente a jóvenes emprendedores y otras
en las que, además, se incluyen acciones dirigidas al empleo asalariado (Jaramillo,
2004).
A su vez, en función
del aspecto priorizado, Messina (2001) distingue dos enfoques en este tipo
de programas: a) orientados al mercado: Por
lo general, incluyen capacitaciones puntuales de poca duración, promueven
actividades o negocios individuales y utilizan mecanismos selectivos para el
acceso a los fondos -
por ejemplo, concursos a través de proyectos-; y
b) de carácter solidario: En ellos se destina mayor tiempo al proceso de
aprendizaje colectivo a través de espacios comunitarios de intercambio, se promueven
experiencias de producción asociativas y no se utilizan estrategias de
selección ni de autofocalización sino que, contrariamente, se busca la
permanencia del joven. Estos últimos se encuentran más próximos a los planteos
realizados desde la economía solidaria o social (Coraggio, 2005), que se
presentan como una alternativa a la economía capitalista y a las políticas
asistenciales y dentro de este campo se ubicarían los denominados
“emprendedores sociales” (Palacios, 2010).
Por último, Selamé
(1999) y Abdala (2004) proponen una tipología de estos emprendimientos y, a
partir de la consideración de dos variables (la sustentabilidad en el tiempo,
que puede llevar a reales posibilidades de capitalización, y las características
socioeconómicas de los participantes), distinguen: Unidades de subsistencia,
sustentables y con potencial de desarrollo.
2. Evolución de las intervenciones en Argentina
en los últimos 25 años
Un posible modo de analizar la evolución de este tipo de intervenciones
es a partir de la descripción y un análisis comparativo de las mismas en el
marco de las grandes políticas socio-laborales destinadas a jóvenes, que se
implementaron a nivel nacional en las últimas décadas.
Así, desde la década del 90 a la fecha es
posible distinguir tres programas que, por su magnitud, pueden ser considerados
como emblemáticos de la toma de posición del Estado nacional en torno al tema
de la inserción e inclusión juvenil. En este sentido, en el Cuadro 1 se hace
referencia a los programas: a) Proyecto Joven y Capacitar; b) Programa Incluir
y; c) Programa Jóvenes con más y mejor trabajo. Se parte de este momento
histórico (década del 90) debido a que, como lo señala Rodríguez (2011), es
cuando surgen las primeras propuestas estatales ante la problemática juvenil en
la región latinoamericana.
Cuadro
1
Programas
analizados (versión resumida)
|
|
Programas “Proyecto Joven” y
Capacitar |
Programa Incluir |
Programa Jóvenes con Más y mejor
trabajo |
Período de aplicación
|
1993-2001 |
2004 –2007 |
2008 a la fecha |
|
Organismo Responsable del Diseño del
Programa |
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de
la Nación. |
Ministerio de Desarrollo Social de la
Nación. |
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social de la Nación. |
|
Importancia otorgada a los micro emprendimientos
y al autoempleo |
Baja |
Media |
Alta |
Fuente:
Elaboración propia, 2019.
Respecto a las mismas, a pesar de tener algunos
aspectos comunes en sus componentes, modalidades y metodologías es posible
también hacer una distinción en relación con: a) algunas características del
contexto socio-político-económico en el que surgen; b) las cosmovisiones acerca
del papel del Estado así como las funciones asignadas a los actores
participantes; c) los enfoques en los que se sostienen los diagnóstico del
problema del empleo juvenil así como la importancia otorgada a la promoción de
los emprendimientos juveniles, en particular.
En los siguientes segmentos se realiza una
descripción de cada uno de estos programas y en el Cuadro 2 se presenta una
matriz ampliada con los datos construidos para este estudio. El trabajo
comparativo permite avanzar en una periodización en la que se identifican tres
momentos, en los que se advierte un incremento progresivo de la importancia
otorgada a este tipo de intervenciones desde el Estado.
2.1
Proyecto Joven: Los 90 y la emergencia de las primeras (pocas) experiencias
La década del 90, en Argentina, se
caracterizó por el surgimiento de políticas públicas que intentaron generar
algún tipo de impacto en el mercado laboral y reducir las altas tasas de desempleo.
Las mismas configuraron una batería de medidas que incluyeron acciones en
diferentes planos: Desde modificaciones en la legislación laboral hasta el
diseño de políticas activas de creación y fomento de ocupación. Dentro de estas
últimas se incluyen los planes y programas de empleo transitorio, los subsidios
a la creación de empleo privado, y programas de re-localización laboral y
capacitación, esquemas aún vigentes (Neffa, 2003). También es en este momento
cuando surgen algunas líneas orientadas a la promoción de experiencias
vinculadas con el trabajo independiente.
Propuestas inicialmente por los Organismos
Internacionales de asistencia crediticia, estas políticas sirvieron de soporte
al proceso de ajuste estructural que se realizó en América Latina. En el plano
laboral, en Argentina, la Ley Nacional de Empleo (N° 24.013/91) constituyó el
instrumento jurídico que promovió el establecimiento de medidas tendientes a
favorecer la desregulación y la flexibilidad laboral (Galín y Pautassi, 2001).
En este contexto, en el caso de los jóvenes,
y de manera coincidente con lo ocurrido en casi la totalidad de los países latinoamericanos,
la opción central fue la implementación de estrategias de formación. En esta
línea, en Argentina se creó en 1993 el Proyecto
Joven. La estrategia de intervención en cada una de las
provincias consistió en la oferta de cursos cortos de capacitación en oficios,
gratuitos, de naturaleza eminentemente
práctica, cuyos contenidos debían ser diseñados por instituciones de capacitación
(ICAP) en respuesta a los requerimientos que les plantearan las empresas de la
zona. Finalizada la instancia de capacitación los participantes debían realizar
pasantías en empresas, bajo la supervisión directa de la ICAP (Jacinto, 1997).
En el análisis del diseño de
esta propuesta y los tipos de acciones que desde la misma se desarrollaron, se
observa que la oferta de los cursos de capacitación surgió de la hipótesis de
que los jóvenes no conseguían trabajo por no estar preparados; el problema de
la inserción laboral fue definido, principalmente, como una carencia formativa.
Este argumento que une causalmente el desempleo con la falta de formación, que
fue sumamente cuestionado, se vinculó con el renovado auge de las teorías
económicas, entre ellas la teoría del capital humano, que trataron de afirmar
la existencia de una relación lineal entre educación y empleo.
Los principales
cuestionamientos que se le realizaron a la misma se vincularon con los
presupuestos de la teoría neoclásica sobre el funcionamiento de los mercados de
trabajo, en los que se explica la situación de los individuos en los mismos, en
función de sus diferencias en cuanto a capacidades cognitivas, bajo la concepción
de la sociedad como un mercado homogéneo y sin barreras (Pérez, 2002).
Desde una mirada más
abarcativa, se identifica que el modelo respondió a la estrategia de intervención estatal, que derivó
en el diseño de programas compensatorios que institucionalizaron tres ideas
fuerza de raíz neoliberal: La focalización, privatización y descentralización. Paralelamente
a estas transformaciones en el plano laboral, desde el Sistema Educativo
Formal, específicamente en relación con la formación laboral, se produjo un
corrimiento del Estado y un traspaso de funciones al sector privado, enfatizando la orientación de los contenidos de
las instancias de aprendizaje en función de las demandas del sector empresarial
(Barbetti, 2007).
En
resumen, en este período, la preocupación central del programa se orientó a
fortalecer la empleabilidad de los jóvenes (mediante la capacitación y las
pasantías), pero pensando fundamentalmente en la promoción para el acceso al
trabajo asalariado. Aunque también en los cursos introductorios de orientación
se reconocía el trabajo independiente como opción, claramente no constituía la
principal línea de intervención estatal en ese momento.
2.2 El período de post- crisis (2001): La emergencia de los emprendimientos sociales
para jóvenes de sectores populares
Incluir, es la denominación del programa perteneciente
al Proyecto Nacional de Inclusión Juvenil(4) que, a partir del año
2004 y a través de un financiamiento del BID (Banco Interamericano de
Desarrollo), constituyó la estrategia propuesta por el Estado Nacional para la
atención del colectivo juvenil, específicamente, para los jóvenes de 18 a 25
años en situación de vulnerabilidad y exclusión social. Justamente, la
estrategia fue pensada para dar respuesta al saldo de la gran crisis
socio-económica en diciembre del 2001, luego de una década de implementación de
las políticas neoliberales antes mencionadas.
Entre sus objetivos en la propuesta se
señalaba la búsqueda del desarrollo de
capacidades productivas de los jóvenes excluidos y la generación de
emprendimientos productivos y socio-comunitarios. Para el logro de los mismos, el
programa incorporó tres líneas básicas de intervención: Desarrollo de
capacidades productivas, participación socio-comunitaria y fortalecimiento
institucional; en cada una de ellas se financiaban acciones específicas de capacitación
así como apoyo financiero para la concreción de
proyectos puntuales.
Para su implementación en las provincias se
elaboró, como modelo de intervención, un complejo esquema de articulación de
varios actores con funciones diferenciadas: Dirección Nacional de la Juventud, organismos
provinciales de juventud, municipios y organizaciones técnicas de la sociedad civil
con base en el territorio (Barbetti, 2007).
En cuanto al diseño, en el abordaje de las
problemáticas juveniles aparecen algunas diferencias en relación con los
programas antes mencionados, puesto que se comienza a evidenciar un mayor
énfasis en la búsqueda de una integración de tipo social y cultural, más
cercana a la noción de ampliación de ciudadanía promovida en los foros
internacionales sobre Juventud.
En cualquier caso, es posible
advertir cómo el proceso de asistencialización
del tratamiento del empleo, al que antes se hacía referencia, que tuvo
sus inicios en la década anterior, aparece aquí con un mayor grado de
institucionalización. Otro dato significativo, que sirve para
mostrar este proceso es cómo la acción estatal destinada a este sector, que
antes configuraba una política de empleo específica (diseñada desde el
Ministerio de Trabajo), aquí forma parte del campo de las políticas sociales
(gestionada políticamente desde el Ministerio de Desarrollo Social).
A pesar de estas variaciones, en relación con
el abordaje específico del problema del empleo juvenil, no se identifica en la
propuesta modificaciones significativas. Al igual que en las experiencias de
políticas públicas de la década del 90, el diagnóstico del problema del acceso
de los jóvenes al trabajo, aparece asociado en primer lugar a un problema de
empleabilidad de los jóvenes. Además de la formación para la obtención de un
empleo asalariado, la posibilidad de que los jóvenes puedan generar un
emprendimiento propio, sustentable, orientado a las demandas locales y con un
carácter asociativo, fue otro de los objetivos del programa. Desde esta
perspectiva los jóvenes ya no son vistos como los afectados directos del
problema si no como parte de la solución de los mismos (es decir también, en
parte, co-responsables de su situación).
De este modo,
el enfoque del emprendimiento, mirada
construida principalmente desde la teoría económica y ligada al mundo de los
negocios, se traslada también a la esfera de lo social y se presenta como otra
herramienta para la inserción laboral en el terreno de las políticas, asociándolas,
como en el caso analizado, con la perspectiva
del Capital Social (Dávila y Honores, 2003) aplicada a los procesos de
Desarrollo Local. Por su parte, las principales críticas al mismo, se vinculan
con la imposibilidad de gestionar y resolver a nivel local, a nivel micro-
territorial, determinadas tendencias estructurales del funcionamiento del
mercado de trabajo así como el hecho de que las prácticas autogestivas en
muchos casos se redujeron a reproducir la informalidad en los sectores juveniles
marginales.
Por último, al igual que en las experiencias
anteriores (Proyecto Joven y Capacitar), se mantiene el proceso de corrimiento
del Estado, iniciado en los 90, y el traspaso de algunas funciones pero, en
este caso, a las organizaciones de la sociedad civil.
2.3. Crecimiento y diversificación de la promoción del
emprendedurismo juvenil por parte del Estado
La persistencia de diversas formas de exclusión juvenil
en América Latina generó una profundización en los análisis y la revisión de
las acciones implementadas. En la dimensión del trabajo y el empleo, el concepto
de Trabajo Decente(5)
de la OIT, constituye el marco desde donde, a partir de este momento, se proponen
alternativas de inclusión social.
Bajo estos lineamientos en Argentina, en el mes de enero
del 2008, se realiza el lanzamiento oficial del Programa “Jóvenes con más y mejor trabajo”, diseñado
desde el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, como
parte de una política mayor de formación y empleo para los jóvenes entre 18 y
24 años. A diferencia de las otras intervenciones, esta se inicia en el marco
de un proceso de reactivación económica y mejoramiento relativo de la situación
del mercado de trabajo. Como es posible advertir ya en el enunciado de su
objetivo (ver Cuadro 2), la dimensión del trabajo independiente, aparece
explícitamente como una de las esferas que se busca promocionar.
Una lectura del diseño, da cuenta de varios cambios
y un re-direccionamiento de la intervención del Estado, en el abordaje de la problemática
del acceso de los jóvenes al trabajo que se presenta, de modo sintético, en los
siguientes párrafos. Las modalidades de
intervención propuestas desde el programa incluyen una serie de componentes (ver Cuadro 2), que dan cuenta de la
existencia de un diagnóstico más amplio e integral de la problemática.
Los
ámbitos desde donde se pretende promover la inclusión de los jóvenes abarcan
tanto la esfera educativa como laboral. En consecuencia, se evidencia, al menos
en un sentido propositivo, la intención de un mayor acompañamiento de los
mismos en la construcción de un proyecto formativo y ocupacional en diferentes
ámbitos, de manera flexible y ajustada a los diferentes tipos de trayectorias
previas y expectativas futuras. Así, uno de los componentes concretos de este
dispositivo es la articulación con el “Programa de Promoción del Empleo
Independiente” (PEI), que constituyó una línea de acción específica de
una estrategia más amplia denominada PROEMPLEAR (Políticas Integrales de
Empleo).
Ahora bien, el PEI
constituye sólo uno de los cuatro grandes programas que se identifican en esta
línea y que, temporalmente, se implementan en este tercer período. En
el Cuadro 3, se presenta una descripción sintética y comparativa de los
diferentes aspectos analizados en los diseños de estos cuatros programas. Con base
en un trabajo previo (Barbetti, 2015) se analizan detenidamente algunos
aspectos comunes así como sus diferencias, de modo que sólo se hacen algunas
referencias a dicha fuente.
Un primer aspecto significativo que se desprende del análisis es que se
trata de cuatro programas diseñados y gestionados desde cuatro organismos
diferentes, dependientes del Poder Ejecutivo Nacional (Ministerios) con áreas
de competencia, misiones y objetivos también diversos (Trabajo, Empleo y
Seguridad Social; Desarrollo Social; Industria; Agricultura, Ganadería y Pesca).
En relación con los
perfiles de los jóvenes, se advierte que no todos los programas están orientados exclusivamente a
los jóvenes, aunque los incluyen. A su vez en
cada uno de ellos hay criterios específicos a partir de los cuales se delimita
el grupo destinatario y generan distinciones respecto a los tipos de “jóvenes” a los que se interpela. Así, por ejemplo, hay algunas variaciones en los rangos
de edades de la población joven a partir de los que cada programa realiza la
focalización.
Tampoco hay uniformidad respecto a la situación laboral y los niveles
educativos de los destinatarios y, vinculados a ellos, a los sectores
socioeconómicos a los que pertenecen. Estas diferencias aparecen asociadas,
directamente, a los objetivos y componentes o prestaciones que se ofrecen en
cada caso. A diferencia de las propuestas diseñadas en décadas anteriores,
estos están pensados y se dirigen a jóvenes de sectores populares, medios y medios-altos.
Si bien en todos los casos el carácter asociativo de las experiencias es
algo que se busca promover, sólo en uno de los programas esto tiene un carácter
excluyente (PM- DS),
mientras que en los tres restantes se admiten emprendimientos individuales o
unipersonales.
Los componentes y las principales
prestaciones ofrecidas
aparecen alineadas, consecuentemente, a las lógicas y objetivos particulares de
cada programa, que son diferentes. Mientras que uno de ellos ponen el foco en
los procesos de inclusión social de los jóvenes desde el enfoque de la economía
social, otro en la inserción laboral y en la importancia del trabajo de calidad
como elemento de integración social y otros dos impulsar el espíritu emprendedor
y promover el desarrollo de negocios pero desde una lógica empresaria. No obstante, todos cuentan con un esquema
básico que incluye tres componentes generales: Acciones de Capacitación, Apoyo
Financiero y Apoyo Técnico.
A su vez, en relación con el financiamiento hay variaciones significativas
en relación con: a) su carácter (en algunos casos es no reembolsable y en otros
en cambio constituye un préstamo); b) con los montos topes previstos y, en
función de estos; c) con los tipos de emprendimientos que se promueven en cada
caso. Por ejemplo, aquellos que están orientados desde una lógica empresarial,
ofrecen préstamos de montos mucho más elevados.
Finalmente, en este análisis, es importante mencionar que “por fuera” de
estos cuatro programas también se identificaron otras líneas de acción estatales
que promueven el emprendedurismo y reflejan, como lo señala Vommaro
(2017), que el mismo configura uno de los valores centrales de la construcción
del ethos del actual Gobierno en Argentina(5). Una de ellas, desde
el sistema educativo mediante la incorporación curricular de la temática en las ofertas de nivel medio y universitario. Otros hechos importantes, son la creación de la Secretaría de
emprendedores y Pymes (en el Ministerio de la Producción) y la aprobación, en Marzo del 2017, por parte del Senado
de la “Ley de Emprendedores” (Ley de
Apoyo al Capital Emprendedor N° 27.349) que busca agilizar procesos para
aquellas personas que desean iniciar un emprendimiento propio (Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos de Argentina, 2017).
Conclusiones
Si bien las intervenciones estatales orientadas a promover los
emprendimientos juveniles en América Latina existen hace más de 20 años, en Argentina
en la última década se han incrementado, diversificado y complejizado en sus
procesos de implementación. Existe un mayor desarrollo
de este campo e intervenciones destinadas a este colectivo en particular, desde
agencias gubernamentales de esferas diversas (Trabajo, Desarrollo Social,
Industria, Ganadería).
Independientemente de
la eficiencia, permanencia y
sostenibilidad que logren estas experiencias, también es posible reconocer el
desarrollo de cierta institucionalidad (normas, estructuras, disponibilidad de
recursos financieros y humanos) para la implementación de estas líneas de
trabajo.
Por su parte, el análisis comparativo de los programas presentados permitió
identificar la coexistencia de diferentes enfoques: Mientras
que algunos muestran una clara orientación hacia el mercado, otros se sostienen
en pautas vinculadas a la economía social o solidaria y un tercer tipo de experiencias combinan ambos. Los
tipos de emprendimientos que se generan en cada caso son también diversos y oscilan
entre la creación de unidades de subsistencia, sustentables hasta otras con más
potencial de desarrollo. Al menos desde la letra escrita de los programas existe
también una segmentación y orientación en función de sectores socioeconómicos y
culturales de pertenencia de los jóvenes: Jóvenes de sectores populares con
escasa calificación, jóvenes de sectores medios con una calificación intermedia
y jóvenes de sectores medios y/o altos con altas calificaciones.
Por último se reconoce que si bien en los últimos años, a partir de
acciones estatales concretas en otras esferas (como la educativa o cultural) y
también a nivel discursivo (tanto en documentos oficiales como a través de
expresiones de funcionarios en los medios de comunicación) la promoción del “emprendedurismo”
se acrecentó, en términos concretos, las ofertas vigentes en materia de trabajo
y empleo diseñadas para los jóvenes, no reflejan una modificación sustantiva en
sus fundamentos, ni una ruptura significativa en relación con las propuestas anteriores
en relación con el modo en que conciben el problema del trabajo y empleo
juvenil.
Así, la revisión de
las distintas experiencias en los últimos 25 años muestra que, más allá de cierta
evolución (incremento de los tipos de ofertas e incorporación de otros
componentes), comparten una concepción común sobre la empleabilidad, cuyo fundamento
tienen un mismo origen: Las recomendaciones de organismos técnicos y
financieros en torno a las políticas de activación para los jóvenes y, junto
con ellas, una mayor responsabilización de los sujetos jóvenes en la resolución
de sus destinos laborales, ante la imposibilidad que la política económica, en
este modelo de acumulación, genere un mayor volumen de trabajo asalariado.
Notas
1
El autor antes mencionado, en la misma línea argumentativa, refiere a una
investigación que analiza el modo en que se construyen estereotipos de los
empresarios entendidos como exitosos, que destacan como principales rasgos
individuales o personales idealizados que naturalizan el mérito como el
principal modo de ascenso social y ocultan situaciones de injusticia y desigualdad
social.
2
Clasificación basada en la calificación del puesto de trabajo y asociada a la
productividad medida en términos de ingreso propuesta por la OIT ( Organización
Internacional del Trabajo).
3
La Dirección Nacional de Apoyo al Joven Empresario
dependía del Ministerio de Industria de la República Argentina hasta el mes de
diciembre del año 2019. Con el cambio de Gestión de Gobierno a nivel nacional
se realizó una re-estructuración de las áreas gubernamentales y ya no se
encuentra vigente la página web oficial donde originalmente estaba publicado
este documento al momento de la consulta para la redacción de este texto. No
obstante la información se registra en la dirección reflejada en la referencia
del documento citado.
4
Dependiente de la Dirección Nacional de Juventud de la Secretaría de Políticas Sociales
y Desarrollo Humano del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.
5
Desde la idea del trabajo decente se alude a un trabajo productivo con
remuneración justa, seguridad en el lugar de trabajo, protección social para el
trabajador y su familia, mejores perspectivas para el desarrollo personal y
social, libertad para que los involucrados manifiesten sus preocupaciones, se
organicen y participen en la toma de decisiones que afectan sus vidas, así como
la igualdad de oportunidades y de trato para mujeres y hombres.
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Cuadro
2
Principales
características de los programas para jóvenes implementados en Argentina y en
la Provincia del Chaco. Período 1993-2018
|
|
Programas “ Proyecto Joven” y
Capacitar |
Programa Incluir |
Programa Jóvenes con Más y mejor
trabajo |
Período de
aplicación
|
1993-2001 |
2004 –2007 |
2008 a la fecha |
Características
centrales del Mercado de Trabajo
|
Proceso de Ajuste estructural. Períodos de
recesión económica. Crecimiento progresivo de las tasas de desocupación y
precarización laboral, en el marco de procesos de flexibilización laboral |
Período post-crisis socio- económica
Nacional 2001/2002. Mejoramiento progresivo y relativo de las tasas de
desocupación. Sostenimiento de la precarización laboral. |
Recuperación Económica. Disminución de las tasas de desocupación.
Sostenimiento de la precarización laboral. |
|
Organismo Financiero |
BID (Banco Interamericano de Desarrollo) |
BID ( Banco Interamericano de Desarrollo) |
Tesoro Nacional y Banco Mundial |
|
Organismo Responsable del Diseño del
Programa |
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de
la Nación. |
Dirección Nacional de Juventud del
Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. |
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social de la Nación. En el año 2018 este organismo pasa a tener el rango de
Secretaría. |
|
Organismos Responsables de la Ejecución |
Ministerio de Trabajo y Formación de
Recursos Humanos de la Nación, Gerencias Locales de Empleo Provinciales. |
Dirección Nacional de Juventud; Organismos de Juventud en cada una de las
Provincias; Organizaciones
Administradoras (OA) - Organizaciones
de la Sociedad con base en cada uno de los territorios - |
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social de la Nación. Red de Oficinas de Empleo en los Municipios
( 250 municipios) |
|
Otros actores participantes en la
implementación del Programa |
ICAP ( Instituciones de Capacitación Laboral) Otras organizaciones de la Sociedad Civil (
incluyendo a empresas) |
OEs
(Organizaciones de la Sociedad Civil con experiencia en el trabajo con
jóvenes); OBs (Organizaciones sociales de base); Gobiernos Provinciales.
Municipios. |
Areas de Juventud de los Gobiernos
Provinciales. Instituciones de Formación Profesional (Red de Instituciones de
Formación Continua).; Organizaciones
Empresariales, sindicales y de la Sociedad Civil Organizaciones Sindicales; Organizaciones
representativas de los Jóvenes y de la Sociedad Civil |
|
Características de los destinatarios |
Jóvenes , mayores de 16 años , con
problemas de empleo ( desocupados o subocupados) y procedentes de hogares de
bajos ingresos, con niveles educativos bajos y escasa o nula experiencia
laboral |
Jóvenes de 18 a 25 años de edad desocupados
o subocupados, en situación de pobreza, con bajo nivel de escolaridad y/o
baja calificación laboral. |
Jóvenes de 18 a 24 años de edad, con
residencia permanente en el país, que no hayan completado el nivel primario
y/o secundario de educación formal
desocupados o inactivos ( que no estudian ni buscan trabajo) y que
suscriban un convenio de adhesión en las oficinas de empleo municipales ( de
la Red de Servicios de Empleo) |
|
Objetivo General del Programa |
Acrecentar
la productividad de los jóvenes e infundirles valores y actitudes para
mejorar sus posibilidades de conseguir un puesto de trabajo y conservarlo. |
Incrementar la participación de los jóvenes
en procesos donde desarrollen competencias a partir de sus conocimientos y
cualidades personales, apuntando tanto a su inserción y permanencia en el
mercado laboral como al asociativismo, herramienta necesaria para generar
redes sociales que contribuyan a una participación ciudadana activa en la
comunidad |
Generar oportunidades de inclusión social y
laboral de las y los jóvenes a través de acciones integradas que les permitan
identificar el perfil profesional en el cual desean desempeñarse, finalizar
su escolaridad obligatoria, realizar experiencias de formación y/o de prácticas
calificantes en ambientes de trabajo, iniciar una actividad productiva de
manera independiente o insertarse en un empleo. |
Modalidades de intervención
|
a) Cursos de Capacitación Laboral, de
carácter eminentemente práctico, en ocupaciones semi-calificadas. b) Pasantías Laborales en Empresas
Productivas y de Servicios. |
a) Cursos de Capacitación en oficios y en
formulación de proyectos productivos y Fondos Económicos para Proyectos
Productivos b) Talleres de capacitación en temas
relacionados con la problemática juvenil y financiamiento de proyectos
comunitarios innovadores. c) Fortalecimiento Institucional de
Organizaciones Gubernamentales y Sociales
que trabajan con jóvenes |
Orientación e inducción al mundo del
trabajo, Formación para la certificación de estudios primarios y/o secundarios,
Cursos de formación profesional, Certificación de competencias laborales , Asistencia
técnica y financiera para la generación de emprendimientos independientes, Prácticas
calificantes en ambientes de trabajo en empresas del sector público o privado,
Apoyo a la búsqueda de empleo e Intermediación laboral; Apoyo a la inserción
laboral |
Incentivos
Económicos para los beneficiarios
|
Durante el periodo de realización de los
cursos y las pasantías Remoción de barreras |
Apoyo económico a quienes desarrollan
micro-emprendimientos Remoción de barreras |
Ayudas económicas no remunerativas variables
en los montos) de acuerdo a las distintas actividades desarrolladas; Apoyo
económico a quienes desarrollan micro-emprendimientos; Remoción de barreras
generales (Pasajes y refrigerios,
Becas de estudio) y específicas que dificultan la participación de las
mujeres. |
|
Conceptos Teóricos Claves |
1. Teoría del Capital Humano: La falta de
capacitación como eje central del problema del empleo juvenil. Concepción dominante de la empleabilidad:
el escaso capital humano de los jóvenes. |
Teoría del Capital Humano; Enfoque del
Capital Social y del Microemprendimiento: El fortalecimiento de la Sociedad
Civil y el autoempleo como alternativas;
Enfoque del Desarrollo Local |
Teoría del Capital Humano; Enfoque del
Capital Social y del Microemprendimiento: El fortalecimiento de la Sociedad
Civil y el autoempleo como alternativas; Intermediación laboral (y contactos),
Responsabilidad empresarial y trabajo decente. |
|
Importancia otorgada a la Promoción del emprendedurismo en dicho
período |
Baja Acciones articuladas con otra línea del
MTEySS existente en ese momento (Proyecto Micro Empresas) |
Media/ Focalizada en Jóvenes Socialmente Desfavorecidos
– “Vulnerables”; Acciones articuladas con el Programa “Manos a la Obra” |
Alta/ Diversificación en los sectores en
los que se focaliza (distintos perfiles de jóvenes); Surgimiento de ofertas
de varias esferas y organismos estatales. |
Fuente: Elaboración propia,
2019.
Cuadro 3
Comparación de los programas recientes
|
Aspectos Analizados / Programas |
Programa de promoción del empleo independiente (PEI) |
Programa de Desarrollo de Jóvenes
Emprendedores (PDE) |
Programa de Microcréditos y
Proyectos Socio-Productivos Manos a la obra (PM y MO) |
Programa Jóvenes Emprendedores
Rurales (JER) |
|
Fecha de inicio y marco normativo |
2004 y actualización en 2009 Resoluciones Nº 194/04 y 1094/09 (MTEySS) |
2010 Resoluciones Nº 77/10 y 125/11
del Ministerio de Industria y Ley Nº
25.872 |
2004 y actualización en 2010 Resoluciones Nº 1375/04 y 2476/10
del Ministerio de Desarrollo Social |
2006.
Financiamiento del BIRF 7597-AR |
|
Perfil de los destinarios |
No es exclusivo para jóvenes si no
que está destinado a desocupados que quieran iniciar un emprendimiento y
aprueben un Curso de Formación Profesional ofrecido por el Ministerio de
Trabajo. Jóvenes
de 18 a 24 años. |
Jóvenes de 18 a 35 años Específicamente la línea “Capital
Semilla” pauta otros requisitos más ya que se orienta a Jóvenes vinculados a
la experiencia. |
No es exclusivo para jóvenes. Está destinado sí a un sector
específico de la sociedad, aquellos que tengan menos recursos económicos y
estén excluidos del sistema financiero formal |
El Proyecto tiene
alcance nacional y centra sus acciones en el estímulo a los jóvenes
rurales, de entre 18 a 35 años, para el desarrollo de emprendimientos productivos y de
servicios propios, individuales y asociativos. |
|
Objetivos |
Promover la inserción laboral de trabajadores desocupados,
que deseen iniciar o mejorar su emprendimiento productivo -asociativo o individual-
de forma autónoma, mediante asistencia técnica y económica/ Mejorar la calidad
del empleo de los trabajadores autónomos apoyando su formalización laboral |
Apoyar, impulsar y fomentar el espíritu
emprendedor en la juventud promoviendo la creación, desarrollo y consolidación de empresas nacionales. |
Microcréditos: • Promover el desarrollo del microcrédito
como herramienta de financiamiento de los sectores más vulnerables de la
población y que mediante ellos puedan: |
Promover la
vocación y las competencias emprendedoras de los jóvenes rurales,
fomentando la motivación, la identificación de nuevas
oportunidades, el acceso a la información y el desarrollo de redes de
apoyo. |
|
Prestaciones / Componentes |
Capacitación, Financiamiento Asistencia Económica + Ayuda
económica mensual (Durante el curso de gestión empresarial el proceso de
formulación y los primeros nueve meses desde el inicio del emprendimiento
cada emprendedor recibirá una ayuda mensual. No reembolsable. Asistencia
Técnica |
Capacitación Financiamiento Préstamos de Honor. Asistencia Técnica |
Capacitación Apoyo económico: El monto
máximo de microcrédito actualmente equivale a 12 salarios mínimo, vital y
móvil fijado por la ley). Manos a la obra aportes no reintegrables.
Subsidios. Asistencia Técnica. En ambos casos se articula con otra línea que es la de
Monotributo Social |
Capacitación. Fondo Semilla, que
distribuirá Aportes Semilla No Reembolsables (ASNR) para dar cobertura a
empresas desarrolladas por jóvenes emprendedores rurales. Asistencia Técnica |
Fuente: Elaboración propia,
2019.
* Doctor(c)
en Ciencias Humanas y Sociales (Universidad Nacional de Misiones, Argentina). Magister
en Desarrollo Social. Licenciado en Relaciones Industriales. Profesor Adjunto
Ordinario en la Facultad de Humanidades de la Universidad Nacional del Nordeste,
Argentina. Investigador del Instituto de Investigaciones
Educativas (UNNE) y del Centro de Estudios Sociales (CES-UNNE). Miembro
de la Red SIMEL y de la Red REIJA. E-mail: pablobarbetti@hotmail.com Orcid: https://orcid.org/0000-0003-3687-8918
Recibido: 2019-09-18 · Aceptado: 2019-12-10