Política nacional agraria en el Perú: Efectividad de los enfoques de gestión pública
Castillo-SantaMaría, Bessy1
Villanueva Aguilar, Carlos Eduardo2
Moreno Sotomayor, Rubén Andrés3
Agüero Alva, Hugo Lorenzo4
Resumen
La política nacional agraria en el Perú tiene por finalidad apoyar el desarrollo agrícola sostenible, competitivo, democrático e inclusivo que beneficie a los agricultores y mejore la calidad de vida y la de sus respectivas comunidades. El objetivo de la investigación es determinar la efectividad de la política nacional agraria en el Perú. Para ello se siguió el paradigma interpretativo, de enfoque cualitativo, empleando revisión y análisis documental. Los resultados están enmarcados a una incipiente atención de proyectos a los agricultores no organizados por parte del estado, lo que refleja el 1.61%. a nivel nacional, por lo que se concluye que existe una incipiente producción rural, desigualdad en la agricultura y que las estrategias implementadas en las políticas públicas agrarias en Perú no han sido efectivas al no haber logrado los objetivos establecidos referidos a derechos humanos, territorio, género, interculturalidad, desarrollo sostenible y de inclusión.
Palabras clave: política nacional; derechos humanos; desarrollo sostenible; agri-cultura.
Effectiveness of national agricultural policy approaches in Peru
Abstract
The national agrarian policy in Peru is intended to support sustainable, competitive, democratic and inclusive agricultural development that benefits farmers and improves the quality of life and that of their respective communities. The objective of the investigation is to determine the transformation of the national agrarian policy in Peru. For this, the interpretive paradigm was followed, with a qualitative approach, using documentary review and analysis. The results are framed by an incipient attention of projects to unorganized farmers by the state, which reflects 1.61%. At the national level, it is concluded that there is an incipient rural production, inequality in agriculture and the strategies implemented in public agricultural policies in Peru have not been effective because they have not achieved the established objectives related to human rights, territory, gender, interculturality, sustainable development and inclusion.
Keywords: National policy; human rights; sustainable development; agriculture.
1. Introducción
En el mundo globalizado y en especial en América Latina los cambios no son ajenos a la dinámica que se vive en dichas realidades, por lo que se vienen experimentando transformaciones sig-nificativas, que marchan desde un paradigma burocrático ineficiente, a uno postburocratico, a fin de incorporar procesos de racionalidad mediante prácticas propias de la empresa privada (Valdez, 2019).
Ante esta situación Perú, desde la gestión pública que le compete, define políticas públicas destinadas a fortalecer la agricultura y las labores de campo en dicho país. En función de esto, y basados en el desarrollo sustentable de la agricultura, desde instancias gubernamentales, se proponen los enfoques con la finalidad de evaluar la calidad de vida de comunidades rurales.
Ante estas situaciones el Ministerio de Agricultura y Riego, impulsa nuevos retos y define políticas agrarias en mejora de la agricultura rural y en general las comunidades rurales que la desarrollan. En este sentido, se encaminan esfuerzo para propiciar el auge del desarrollo mediante la incorporación y respeto de los derechos humanos, la territorialidad, el género, la interculturalidad, el desarrollo sostenible y la inclusión social (MINAGRI, Política Nacional Agraria, 2016).
Se definen enfoques de políticas agrarias, con la finalidad de estudiar la problemática rural agraria, conectando con los Objetivos del Desarrollo Sostenible: hambre cero y fin de la pobreza, buscando equilibrar y mejorar la atención, por parte del gobierno para con estas comunidades rurales. En este sentido, desde la Organización de las Naciones Unidas (2018: 19), se han definido como parte de la Agenda 2030, diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible – ODS. Estos fueron establecidos y aprobados por sus 193 Estados miembros, constituyéndose en una hoja de ruta para la región de América Latina y el Caribe. Incluye temas prioritarios como la erradicación de la pobreza extrema y reducción de las brechas en todas sus dimensiones, mediante un crecimiento económico inclusivo con trabajo decente para todos los ciudadanos, ciudades sostenibles y cambio climático.
En esta línea, el ODS 2, denominado “hambre cero”, planteó como objetivo “poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible”. Por lo que, en las últimas tres décadas la atención mundial se ha centrado en la alimentación y agricultura (FAO, 2018); de tal forma que muchos países del mundo subsisten gracias a la agricultura. En este sentido la (ONU, 2018: 7) manifestó que “si se hace bien la agricultura […], esta puede suministrar comida nutritiva para todos y generar ingresos decentes, mientras se apoya el desarrollo de las gentes del campo y la protección del medio ambiente”.
Las políticas nacionales agrarias determinadas por el gobierno de Perú, benefician a los agricultores y potencian su la calidad de vida y la de sus respectivas comunidades y poblaciones rurales. Para ello, se indaga sobre los derechos humanos y su vinculación con la política nacional agraria; el estado de la territorialidad en la política nacional agraria, la política de género y la interculturalidad como elemento importante que forma parte de la política nacional agraria; lo anterior orientado a responder a los objetivos de desarrollo sostenible vigentes y al trabajo definido en el marco de la agenda 2020.
Desde el plano metodológico, la investigación es de orden cualitativa (Simons, 2011), se apoya en un tipo de estudio bibliográfico y deductivo, y en documentos de interés relativos a las políticas nacionales agrarias vigentes en el Perú, centrando la atención en los enfoques que se han definido y asumido desde instancias gubernamentales.
2. Política nacional agraria en Perú
Las Políticas del sector agrario en el Perú, permite a través de los objetivo lograr iincrementar de manera sostenida los ingresos y calidad de vida de los agricultores principalmente de la agricultura familiar, mejorando su productividad, a través de la inclusión social y mejoras económicas en la población rural. (Ministerio de Agricultura – Minagri, 2016).
El Acuerdo Nacional (2014:19) planteó políticas de Estado consensuadas entre los partidos políticos más representativos del Perú, donde definieron el rumbo hacia el desarrollo sostenible. Coincidieron en señalar que el sector agrario tiene una gran importancia, dado su rol “en la mejora de las condiciones de vida de la población rural, así como en la reducción de la pobreza y brechas sociales, contribuyendo a la seguridad alimentaria, en el marco de un manejo sostenible de los recursos naturales, agua, suelo y los recursos forestales y de fauna silvestre”.
La agricultura en el Perú, al igual que en muchos países del mundo, tiene gran importancia en la economía, dado que es la segunda fuente generadora de divisas y de empleo formal; uno de cada cuatro empleos es generado por la agricultura (Chirinos, 2019).
Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI, 2019), en el Perú existen 6 millones 593 mil peruanos viviendo en pobreza; esto representa el 20.5% de la población total; el 70.5% de los pobres se encuentran en la Sierra, el 22.2% en la selva y el 7.3% en la Costa.
Pero, de otro lado el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI, 2016) presentó datos que permiten afirmar que el índice de pobreza disminuyó en 2019 de 1.2 puntos porcentuales comparadas con otros países de la región entre los años 2016 – 2015.
En el Perú existen más de dos millones (2’199,243) productores agropecuarios, que representa el 7.1% de la población nacional (30’814,175), que se encuentran en las regiones de Cajamarca (329,099), Puno (210,511), Cuzco (177,711) y Ancash (167,162), todas ellas de la región Sierra; mientras que la población de productores agropecuarios comparado al total de población por cada región se tiene: Cajamarca (21,6%), Apurímac (17,7%), Amazonas (16,3%) y Ayacucho (16,3%) (MINAGRI, 2016).
Otro de los problemas que afronta el agro, es la priorización que se da a la exportación de productos agrícolas a mercados internacionales, denominado agroexportación de productos tales como: algodón fibra, alcachofa, palta, arándanos, mandarina, plátano, aceituna, café y cacao, dejando en segundo lugar a producción de la agricultura familiar que se destina al consumo y venta local como, ciertas frutas, hortalizas, tubérculos, granos secos, maíz, trigo, ají y pimientos.
Al darle mayor importancia a la primera, se ha generado pérdidas del cultivo, debido a la ausencia en la planificación y carencia de proyectos productivos lo que trae como consecuencia incremento de la pobreza, desigualdad, mortalidad y desplazamientos de la población a lugares de mejores condiciones de vida (INEI, 2019).
Para (Baysse-Lainé & Perrin, 2018) el aprovisionamiento de alimentos se centra en la producción agrícola, disponibilidad de la tierra y el abastecimiento de alimentos. Lo que permite lograr una sostenibilidad de recursos a las zonas de incidencia en la agricultura basados en la equidad y justicia.
Ante ello, Castillo, Carhuancho & Moreno (2020) sostienen que la agricultura familiar no cuenta con financiamiento para la producción y carecen de garantías para las actividades productivas que realizan, desarrollando sus labores con recursos propios e insuficientes en pequeña escala, logrando realizar diversidad de actividades para su subsistencia.
A pesar de lo anterior, política nacional agraria enfocado en transferencia de la tecnología para el año 2018 es mínima, con 1,61% del total de productores atendidos a nivel nacional, lo que explica que la inclusión social, afecta directamente en la productividad y mejoras económicas, donde los derechos de los productores no se enmarca a la realidad actual, carecen de tecnología para la producción, y apoyo por parte del estado, tan como se muestra en la tabla 1, generada desde los años del 2011 al 2016.
Tabla 1
Índice de atención con programas y proyectos
especiales 2011 - 2016
|
Indicador |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
|
(a)Productores beneficiados con asistencia técnica |
10,944 |
5,883 |
10,535 |
31,548 |
47,397 |
108,616 |
|
(b) Total de productores |
839,468 |
839,468 |
839,468 |
839,469 |
839,470 |
839,471 |
|
Diferencia (b)- (a) |
828,524 |
833,585 |
828,933 |
807,921 |
792,073 |
730,855 |
|
Indicador de Brecha |
98.70% |
99.3 |
98.75% |
96.24% |
94.35% |
87.06% |
Fuente: DSEP5 -DGESEP6. Elaboración: OPMI7-MINAGRI
La base fundamental para la asistencia técnica que plantea el Minagri focaliza a los productores organizados con proyectos o programas dirigidos directamente por el estado. Y la gran parte están al margen de la política nacional agraria (MINAGRI, 2019)
La pobreza y el hambre representa una amenaza a la alimentación, contradictoria a los Objetivos del Desarrollo Sostenible, que es erradicar el hambre y la desnutrición, contribuyendo a ello los factores climáticos y fenómenos meteorológicos extremos, la agricultura intensiva industrial, el fracaso de la erradicación de la pobreza, lo que propicia una hambruna mediante la crisis alimentaria (Elver, 2018).
El Estado debe cumplir el rol de concientizar y actuar sobre los programas de inclusión, con la intención de lograr efectividad en los procesos, siendo estos más prácticos, la cual permita mejorar la calidad de vida de las personas y su entorno familiar; con el fin de lograr el objetivo de “sociedad incluyente” (Ramírez Valbuena, 2017).
3. Enfoques de política agraria en Perú
Para la operacionalización de las políticas, el MINAGRI (2016: 30) diseñó e implementó seis enfoques multidisciplinarios que “buscan orientar los procesos de intervención e implementación de la Política Nacional Agraria, en el marco del desarrollo sostenible” de derechos humanos, territorial, de género, de interculturalidad, de desarrollo sostenible y de inclusión (Figura 1) que se desarrollan a continuación:
Figura 1
Enfoque de la política nacional agraria
Fuente: Elaboración propia basado en Minagri (2016)
a) Enfoque de derechos humanos, tiene como propósito analizar las desigualdades sociales y económicas que se presentan en el desarrollo agrario, para detectar y corregir las prácticas discriminatorias y el injusto reparto del poder que obstaculizan el progreso en materia de desarrollo. Las violaciones de los derechos humanos por parte del Estado, se dan cuando este incumple sus políticas públicas relacionadas a la disminución de la pobreza y el hambre, inclusión social y económico en planes y proyectos agrícolas (Fundacao Rosa Luxemburg, 2016). En consecuencia, el alto nivel de corrupción descubierto en el Poder Ejecutivo y el poder Judicial a raíz del caso Odebrecht, demuestra como muchísimos funcionarios del Estado no han cumplido con sus obligaciones y con las políticas planteados en detrimento de los derechos humanos de todos los peruanos.
b) Enfoque territorial, dado que el territorio está íntimamente relacionada a las actividades económica, productiva, social, cultural, ambiental y político fundamental de una comunidad agrícola, y orienta en la formulación y elaboración de normas de desarrollo en el marco de la democracia participativa. El éxito de los gobiernos radica en lograr la articulación entre el campo y las ciudades, es el caso más palpable, que sigue la misma dinámica a la fecha, el Centralismo limeño. Concentrando riqueza y poder político sobre el resto del territorio del país. Aunque los gobiernos regionales no logran frenar la migración del campo a la ciudad, característico de carencia de oportunidades.
c) Enfoque de género, busca el equilibrio y participación de ambos sexos, hombres y mujeres en igualdad de condiciones, oportunidades en la participación del diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas. Siendo considerado el trabajo de la mujer como un elemento integral para el desarrollo… (Rodríquez, Gonzales, & Gonzáles, 2018). El Acuerdo Nacional (2002) plantea que el enfoque de género, es promover la participación de la mujer en la producción, fortalecer sus capacidades locales de gestión, así como la asignación de recursos. Considerada también como una pieza clave con capacidad de generar desarrollo, y asumir desafíos frente a la pobreza y a la desigualdad (Castillo, Larico, & Moreno, 2020)
Por lo que es necesario resaltar, que parte de la sociedad peruana y de la elite política, se resisten a consideran el enfoque de género, y la estigmatizan como “ideología de género”, por razones religiosas, culturales y de poder sobre todo.
d) Enfoque de interculturalidad, tiene como finalidad incorporar los diversos enfoques culturales, que permita lograr el bienestar y desarrollo de los diferentes grupos étnicos, aceptando la generación de servicios con oportunidad cultural, mediante la promoción de un derecho intercultural fundada en el diálogo con énfasis en la atención a los pueblos indígenas y los pueblos afroperuanos. La interculturalidad es definido como el “reconocimiento y respeto a las diferenciarías culturales que existen”, respetadas todas y protegidas a pesar de sus disparejas costumbres, sin hegemonía superior o inferior entre ellas. (Red de género de interculturalidad, 2013). Por tanto, la interculturalidad con la finalidad de obtener conocimiento científico y abordar los desafíos constantes y globales en la conservación de la biodiversidad, el manejo de recursos naturales y justicia social, se fundamenta en aprender de sus experiencias para sus necesidades (Burford,et al., 2020)
En un pais tan diverso geograficamente hablando, la interculturalidad, contribuye a la identidad y a la autoestima del pueblo peruano, un territorio de mezclas de razas y culturas milenarias, que genera un pais multicultural.
e) Enfoque de desarrollo sostenible, se busca preservar el planeta mediante el uso racional del suelo y de los recursos naturales, respetando el medio ambiente sin comprometer la subsistencia de las generaciones. Sin embargo, el desarrollo sostenible en los sistemas alimentarios, enfoca fundamentalmente en la nutrición, la salud humana, viabilidad de los ecosistemas, el cambio climático y la justicia social (Caron, et al., 2018). Y la existencia de la producción orgánica u ecológica de cultivos, predomina el respeto del medio ambiente lo cual garantiza un desarrollo sostenible, en el Perú y para el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agraria, SENASA, 2018) se tiene un aproximado de 500,000 hectáreas están bajo certificación orgánica. Esta alternativa debería apoyar el Estado Peruano.
f) Enfoque de inclusión social, cuya finalidad es que todas las personas, sin distinción de género, raza, creencia, religión, pensamiento político, puedan participar de todos los beneficios de los aspectos económicos, políticos y culturales de la nación peruana, pero en condiciones de igualdad con el resto de la población. Por lo anterior, podrían decir que la gran mayoría de la población del Ande y de la amazonia peruana están excluidos de las relaciones económicas básicas (del mercado de trabajo, de crédito y de seguros), de las políticas (derechos de propiedad o salud, educación y justicia) y de las culturales (manejo del idioma, alfabetismo y escolaridad, adhesión a ciertos valores, discriminaciones).
A través de la política agraria rural se propone, apoyar a la frontera agrícola mediante el aumento de la producción, poniendo énfasis en la productividad, mediante la tecnificación del agro, con políticas nacionales de incentivo para lo cual generará un sistema de información eficiente para los agricultores.
4. Efectividad de los enfoques: Reflexiones desde la Política agraria de Perú
Los resultados que se presentan en cada uno de los enfoques de derechos humanos, territorial, de género, interculturalidad, desarrollo sostenible e inclusión social, están enmarcado a diferentes factores como es el caso de una incipiente atención de proyectos a los agricultores no organizados por parte del estado, lo que refleja el 1.61%. a nivel nacional. Ante ello, la Fundacao Rosa Luxemburg (2016) considera como violaciones de los derechos humanos por parte del Estado, por el incumplimiento de políticas públicas relacionadas a la disminución de la pobreza y el hambre, inclusión social y económico en planes y proyectos agrícolas.
La política nacional agraria, enmarcan una alternativa ante la pobreza, sin embargo, los índices de mejora no lo reflejan siendo estos vulnerados por la gestión de los gobernantes de turno, que impulsan proyectos y programas a organizaciones de productores más organizados con atención en asistencia técnica y otros, generando su accionar en una minoría, constituyendo un atraso en aquellos productores no organizados de las zonas rurales, que carecen de financiamiento para su producción. Al respecto, Castillo, Carhuancho & Moreno (2020) sostienen que la inactividad de proyectos en la agricultura familiar es por la inoperancia y sesgo de politicas mal establecidas, direccionando exclusivamente a empresas constituidas y formales. Lo cual demuetra que carece de efectividad en los programas siendo estas muchas veces mal implementadas sin soporte sostenible.
Un ejemplo, de falta de apoyo ah sido el caso del Banco Agrario que priorizo a la mediana y gran agricultura en los ultimos años. Y ademas los grandes bancos comerciales no prestan a los agricultores por la elevadas tasas intereses imposible de pagar para los pequeños productores agricolas
En general la erradicación del hambre, enmarcados en el Objetivo del Desarrollo Sostenible se encuentra en peligro debido a que su aplicación específicamente en el Perú es lenta, corriendo el riesgo la seguridad alimentaria en las zonas rurales, pues al no tener políticas de Inclusión social los productores no se encuentran organizados, perdiendo oportunidades el Estado de generar una economía de escala basada en la competitividad agraria con índices de mejorar la calidad de vida de las poblaciones agrícolas. Por lo que (Barrezueta, 2015) reporta que la sostenibilidad enfoca a la política y la tecnología por lo que destaca cuatro pilares: a) reducir los niveles de riesgos en la producción, manteniendo y mejorando la producción y los servicios, b) proteger la calidad y el potencial de recursos naturales evitando la degradación del suelo y agua, c) ser económicamente viable y d) ser socialmente aceptable.
Los índices de mayor pobreza se encuentran en la sierra y selva con 70.5 % y 22.2%, lo que refleja una aclara exclusión social, de la inoperancia de programas y proyectos insostenibles, que por cambio de autoridad impulsan sin un fin productivo duradero. Este sistema que aplican las autoridades agrarias está reflejado en todo en todo el territorio del país, con perjuicio de los derechos humanos fundamentales de los ciudadanos de menos recursos de zonas vulnerables, en la que se dedican exclusivamente al agro para su subsistencia, siendo ellos los más necesitados.
Sin embargo, la equidad de género viene generando nuevas alternativas en los algunos programas con limitaciones de corto periodo siendo este insostenible, ante ello la interculturalidad que determina las políticas públicas no logran articular a sistemas de trabajo en los diferentes lugares de las regiones, logrando mayor efectividad el desarrollo sostenible en las zonas de selva y sierra, generado a través de los gobiernos regionales y locales en beneficio de la actividad económica productiva, que es la agricultura, incidiendo el apoyo de instituciones no gubernamentales quienes fortalecen el trabajo agrario de cultivos exóticos.
Las políticas nacionales agrarias se encuentran ausentes, demostrando que el gobierno no genera expectativas de trabajo. Y según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI, 2019), en el Perú existen 6 millones 593 mil peruanos viviendo en pobreza.
5. Conclusiones
Los enfoques de derechos humanos, territorial, de género, interculturalidad, desarrollo sostenible e inclusión social cumplen roles importantes en la política nacional agraria del Perú, pero por efectos diversos carecen de implementación por parte de instituciones agrarias.
El incremento de la pobreza rural con mayor índice se encuentra en la sierra y selva, genera el riesgo en la seguridad alimentaria.
El Ministerio de Agricultura y Riego como ente responsable de la agricultura en Perú, no genera acciones ni planes que logren concretizar la sostenibilidad de programas en función de sus políticas respecto a la agricultura familiar.
La incipiente producción rural, genera desigualdades en la agricultura y que las estrategias implementadas en las políticas nacionales agrarias en Perú no han sido efectivas, lo que genera vulneración a los derechos humanos, territorio, género, interculturalidad, desarrollo sostenible y de inclusión.
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