Universidad del Zulia (LUZ)

Revista Venezolana de Gerencia (RVG)

Año 28 No. 104, 2023, 1603-1626

octubre-diciembre

ISSN 1315-9984 / e-ISSN 2477-9423

Cómo citar: Viancos-González, P., Ganga-Contreras, F., y Valdés-Montecinos, M. (2023). Servicios locales de educación en Chile: Análisis a partir de la teoría de agencia. Revista Venezolana de Gerencia, 28(104), 1603-1626. https://doi.org/10.52080/rvgluz.28.104.14

Servicios locales de educación en Chile: Análisis a partir de la teoría de agencia*

Viancos-González, Patricio**

Ganga-Contreras, Francisco***

Valdés-Montecinos, Michel****

Resumen

Este trabajo de investigación analiza las dinámicas de transformación en la administración escolar pública en Chile, a través de la creación e implementación de los Servicios Locales de Educación (SLEP), que reemplazan a los municipios en la administración de escuelas. Se utiliza la teoría de agencia para analizar los roles de los actores involucrados en la gestión de los SLEP. Para ello se hace uso de información de fuentes secundarias, principalmente artículos académicos, bases de datos e información pública sobre los procesos de selección de los SLEP. Los resultados muestran que se pueden identificar los roles de agente y principal y sus respectivos mecanismos de alineación. Aunque se destaca la transparencia y meritocracia en los nombramientos, se cuestiona la existencia de dos órganos colegiados con distintos niveles de poder para influir en la gestión del director del servicio local. Se concluye que se necesitan estudios empíricos para comprender mejor las relaciones de agencia en los sistemas escolares en Chile y en la región.

Palabras claves: Teoría de agencia; administración educacional; gobernanza de instituciones educativas.

Recibido: 01.12. 23 Aceptado: 23.03.23

* Los autores agradecen el financiamiento otorgado por la Universidad de Tarapacá, a través de los Proyectos Mayores de Investigación Científica y Tecnológica UTAMAYOR 2020.

** Doctor en Política y Gestión Educativa, Administrador Público. Investigador de la Universidad de Tarapacá Chile y del Instituto Interuniversitario de Investigación Educativa (IESED-Chile). Correo: pviancosg@gestion.uta.cl; ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4550-3608

*** Doctor en Gestión Estratégica y Negocios Internacionales. Profesor Titular del Departamento de Educación de la Facultad de Educación y Humanidades de la Universidad de Tarapacá, Chile. E-mail: franciscoganga@academicos.uta.cl (autor de correspondencia); ORCID: https://orcid.org/0000-0001-9325-6459

**** Doctor en Política y Gestión educativa, Magister en Educación, mención Gestión Educacional. Licenciado en Educación. Departamento de Educación de la Facultad de Educación y Humanidades de la Universidad de Tarapacá . E-mail: micheljpvaldes@gmail.com ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1491-9312

Local education services in Chile: Analysis based on agency theory

Abstract

This research paper analyzes the dynamics of transformation in the public school administration in Chile through the creation and implementation of Local Education Services (SLEP) that replace municipalities in the administration of schools. The theory of agency is used to analyze the roles of actors involved in managing the SLEP. Secondary sources such as academic articles, databases, and public information on SLEP selection processes are used. Results show that the roles of agents and principals and their respective alignment mechanisms can be identified. While transparency and meritocracy in appointments are highlighted, the existence of two collegiate bodies with different levels of power to influence the management of the local service director is questioned. It is concluded that empirical studies are needed to better understand agency relationships in school systems in Chile and the region.

Keywords: Agency theory; educational administration; governance of educational institutions.

1. Introducción

En el año 2017 el sistema escolar chileno comenzó el cambio organizacional más grande en 40 años, traspasando las escuelas públicas desde los gobiernos locales municipales que existían en cada comuna del país, a un nuevo organismo denominado Servicios Locales de Educación (SLEP). Esto implicara el cambio gradual de 345 gestores de la educación pública chilena a 70 nuevos servicios locales. El proceso es paulatino y en principio abarcará el periodo comprendido entre 2018 a 2025 (Ley 21040). Llegado el año 2025, los municipios faltantes entregarán la administración de las escuelas a los últimos servicios locales de educación.

La educación municipal de Chile es parte del esfuerzo del gobierno dictatorial de la época (1973-1990), de consolidar un modelo económico donde el Estado cumplía un rol mínimo en la educación, esto implicó una segregación del sistema educación chileno basado en escuelas asociadas al perfil socioeconómico de los padres (Bellei, 2011; Bellei et al, 2020; González, 2021; Hascoët, Giaconi & Jamain, 2021) y en la segregación social de los distintos barrios de las principales ciudades (Méndez & Gayo, 2018).

El sistema se mantuvo sin cambios en el contexto escolar, a pesar del retorno de la democracia; lo anterior significa que la fórmula de financiamiento continúo, es decir, basado en el “sistema de voucher” (cheques educativos) o pago por asistencia del estudiante. Este ordenamiento jurídico chileno se ha mantenido igual bajo el principio de subsidiariedad del Estado, lo que supone para el sistema educativo, que el Estado ha de velar porque los privados ejerzan su derecho a la educación antes de garantizarlo a través de sus propias instituciones (Oliva, 2008; Zancajo, 2020; Barnier-Khawam, 2021). Esto se enmarca en un proceso de estandarización de la educación y del concepto de calidad, independiente de qué tipo de dependencia fuera el establecimiento escolar (Oliva y Gascón, 2016).

En cuanto a la matrícula, se ha producido una mutación evidente, dado que en 1990 la del sector público representaba el 58% del total, porcentaje que decrece drásticamente, llegando en la actualidad únicamente el 35,48%; el resto de los estudiantes se dividen entre colegios subvencionados -55,35%- (establecimientos privados y financiados por el Estado) y colegios particulares privados -9,18%- (establecimientos privados sin aportes del Estado) (Ministerio de Educación de Chile [MINEDUC], 2022).

La política de Nueva Educación Pública (NEP), establecida a través de la ley 21040, busca como objetivos:

Podría decirse, entonces, que se necesita de una combinación de centralización en la organización y descentralización de la toma de decisiones, a través de la participación de los diversos actores involucrados, cuyas contradicciones deben ser resueltas en los ámbitos de gestión administrativa y pedagógica por los liderazgos educativos de los nuevos servicios (Anderson & Valenzuela, 2021); siendo, por lo tanto, absolutamente necesario la mirada desde enfoques organizacionales.

Conteste con lo expresado previamente, se remarca entonces la idea que sostiene, que, para lograr una gestión eficiente en la organización educativa, es imprescindible armonizar elementos de centralización y descentralización en el proceso decisional. Por un lado, la centralización permite una mayor coherencia en la planificación y en la aplicación de políticas y normativas a nivel institucional; y por otro, la descentralización implica la participación de los distintos actores involucrados en la gestión, lo que permite una mayor adaptabilidad y flexibilidad ante situaciones imprevistas.

Para que esta combinación sea efectiva, es necesario que exista un liderazgo educativo que se encargue de gestionar las contradicciones que puedan surgir en los distintos ámbitos de la gestión, tanto administrativo como pedagógico. De esta manera, se pueden resolver los conflictos y avanzar hacia una gestión más eficiente y efectiva.

Desde una perspectiva organizacional, esta óptica es decididamente necesaria, porque permite tener una visión integral de la organización educativa y de los distintos elementos que la componen. Así, se pueden identificar las fortalezas y debilidades de la organización y trabajar en ellas de manera coordinada y coherente.

Aunque la combinación de centralización y descentralización en la toma de decisiones en la organización educativa es una estrategia eficaz para lograr una gestión eficiente y efectiva, también puede presentar algunos potenciales problemas y desafíos, que se describen a continuación:

A partir del contexto previamente desarrollado, se desprende el objetivo central de este trabajo, que busca analizar los niveles de aplicación de la teoría de agencia en los Servicios Locales de Educación que administran las escuelas públicas de Chile.

Para alcanzar las metas trazadas, se realiza una investigación documental, que utiliza fuentes secundarias de información, lo que implicó la revisión de artículos científicos publicados en revistas indexadas, bases de datos e información pública sobre los procesos de selección de los SLEP.

En este orden, se aborda el contexto del sistema escolar chileno, la implementación de los SLEP, la aplicación de la teoría de agencia y la caracterización de los directivos de los SLEP. Entre los resultados a destacar, se encuentran el hecho de que en los SLEP que administran las escuelas públicas se puede identificar claramente los roles de “principal” y “agente” de la teoría de agencia. En la caracterización, se pudo constatar que existe una alta formación en el ámbito educacional de los directores (“principal”) escogidos a través del Sistema de alta dirección pública.

2. Servicios locales de educación: Contexto

La matrícula escolar en el sector público en Chile representa solo el 35,48% del total; el resto de los estudiantes se dividen entre colegios subvencionados -55,35%- (establecimientos privados y financiados por el Estado) y colegios particulares privados -9,18%- (establecimientos privados sin aportes del Estado) (MINEDUC, 2022).

Existen distintos tipos de escuelas, en función de su dependencia administrativa y propietaria; esta peculiaridad es muy importante dado que de ella depende el tipo de financiamiento que pueden lograr.

Con la implementación de los nuevos Servicios Locales de Educación Pública, se incorpora un nuevo tipo que viene a reemplazar a los colegios administrados por los municipios, quedando del siguiente:

Gráfico 1

Matrícula Escolar según tipo de establecimiento educacional Chile

Gráfico, Gráfico de barras Descripción generada automáticamente

Fuente: Elaboración propia a partir de base de datos matricula Unidad de estadísticas, Centro de estudios, Ministerio de educación, Chile 2022.

Las nuevas estructuras de los SLEP se relacionan con el ministerio a través de la Dirección Nacional de Educación Pública. En la conformación de su gobierno tienen representantes de los alcaldes, padres y apoderados y del gobierno de la región donde se encuentran.

Actualmente los 11 SLEP tienen 636 escuelas, jardines de párvulo y escuelas especiales a su cargo (MINEDUC, 2022). En términos de matrícula sus establecimientos tienen 176.074 estudiantes para el año 2022, en cuanto a los docentes estos suman en total a 15.806 y para los asistentes de la educación 13.476 (tabla 1).

Tabla 1

Servicios Locales de educación Indicadores de Matrícula y funcionarios 2022

Nombre Servicio Local

Número de

establecimientos

Matricula

Profesores

Personal Asistente de la educación

Barrancas

54

22.149

1.685

1.592

Puerto Cordillera

49

13.870

1.202

978

Gabriela Mistral

34

11.231

1.195

824

Valparaíso

55

17.045

1.785

1.398

Llanquihue

68

11.352

1.052

807

Huasco

53

13.124

1.066

1.043

Chinchorro

63

18.493

1.666

1.444

Atacama

60

29.149

2.034

2.036

Andalién Sur

71

16.289

1.897

1.500

Colchagua

58

12.352

1.260

953

Costa Araucanía

71

9.020

964

901

Total

636

174.074

15.806

13.476

Fuente: Elaboración propia a partir de base de datos matricula Unidad de estadísticas, Centro de estudios, Ministerio de educación, Chile 2022.

La matrícula total de estudiantes escolares es de 3.641.949, por tanto, los SLEP solo representan el 4,8%. La cantidad total de docentes en el sistema educacional es de 273.911 y 194.038 asistentes de la educación; en cambio, los SLEP solo representan 5.77% y 6.95% respectivamente, esto debido a la gradualidad de su implementación.

3. Sistema de educación escolar en Chile, hacia una caracterización generalizada

Desde el año 2014, el Gobierno de Chile instituyó una serie de reformas buscando fortalecer la educación pública, instaurando con ello, el nuevo sistema de educación escolar pública (Donoso-Diaz, 2020), lo que implicó reorganizar y reestructurar el sistema escolar chileno, con varios objetivos, entre los cuales se pueden destacar: mejorar la calidad y descentralizar la educación pública, teniendo en cuenta que la última trama organizacional fue implementada en 1980-1981 bajo el alero de la Constitución Política de 1980, con una mirada mercantilista instaladas en una sociedad neoliberal (Valdivia de Zárate, 2018; Bariola et al, 2021).

Fue así como en el año 2017 -a través de instalación de la Ley Núm. 21040 (Nueva Educación Pública (NEP)- se procede a la creación del Sistema de Educación Pública), cuyo propósito es descentralizar la educación pública, creando para ello unidades y departamentos especializados. De este modo, nacen los Servicios Locales de Educación Pública (SLEP) y la Dirección de Educación Pública (DEP), unidades dependientes del ministerio de Educación (MINEDUC).

La nueva propuesta tendrá una implementación progresiva, proyectando instalar para el año 2025, setenta (70) SLEP, “agrupando todos los establecimientos educacionales de las 345 unidades de gestión municipal en esta nueva institucionalidad” (Donoso- Díaz, 2020: 379), comenzando así un período de reorganización llamada la desmunicipalización de la educación pública.

Los SLEP son denominados en la Ley Núm. 21040 (MINEDUC, 2017, artículo 7) como un servicio descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con relación directa al presidente de la República, a través del Ministerio de Educación; estos velarán por la mejora continua de la educación pública en Chile.

Ahora bien, el incremento de la complejidad de la administración del sistema escolar público, implicó una reestructuración con cambios de regímenes administrativos, los cuales no son comparables en otras latitudes (Anderson y Cuglievan, 2018).

Se determinó que, de acuerdo con la cantidad de población, se debería realizar la siguiente distribución de SLEP a lo largo del país, tal como aparece en la tabla 2.

Tabla 2

Distribución de SLEP en Chile, de acuerdo con población regional

Región

Población

Cantidad de SLEP

de Arica y Parinacota

226.068

1

de Tarapacá

330.558

2

de Antofagasta

607.534

2

de Atacama

286.168

2

de Coquimbo

757.586

4

de Valparaíso

1.815.902

8 y 1 (Isla de Pascua)

Metropolitana de Santiago

7.112.808

16

de O’Higgins

914.555

6

del Maule

1.044.950

4

Ñuble

480.609

3

del Biobío

1.556.805

8

de la Araucanía

957.224

5

de Los Ríos

384.837

2

de Los Lagos

828.708

4

de Aysén del General Carlos Ibáñez del Campo

103.158

1

de Magallanes y de la Antártica Chilena

166.533

1

Fuente: Elaboración propia a partir de cifra de Censo 2017 del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) de Chile.

A su vez -por razones de buen servicio- cada SLEP puede crear oficinas cuando sea necesaria, según territorio.De acuerdo con el texto de la ley, el espíritu y pilar central es:

(..) El Estado provea, a través de los establecimientos educacionales de su propiedad y administración, que formen parte de los Servicios Locales de Educación –SLE–, una educación pública gratuita y de calidad, laica y pluralista, que promueva la inclusión social y cultural, la equidad, la tolerancia, el respeto a la diversidad y la libertad, considerando las particularidades locales y regionales, garantizando el derecho a la educación de conformidad con la Constitución Política de la República, en todo el territorio nacional” (Ley 21040. Artículo 3).

La DEP -según decreto de Ley 21040- establece el objeto de este departamento, señalando:

Corresponderá a la Dirección de Educación Pública la conducción estratégica y la coordinación del sistema, velando que los Servicios Locales provean una educación de calidad en todo el territorio nacional. Para ello elaborará la Estrategia Nacional de Educación Pública, vigilando su cumplimiento, y evaluará su desempeño de los Servicios Locales, a través de los convenios de gestión de sus directores ejecutivos, presentándoles apoyo técnico y administrativo en el marco de sus funciones (Ley 21040, artículo 60).

Tal como se puede apreciar en el Diagrama 1, el proceso de instalación de los SLEP iniciada el año 2018 y proyectada hasta el año 2025, según la última ley llamada Miscelánea, se aplazó este período hasta el año 2027.

Diagrama 1

Proceso de Instalación e implementación de Nuevos Servicios Locales

Fuente: MINEDUC, (2019)

4. Organización de los servicios locales de educación

Teniendo en cuenta que “las reformas al sistema educativo son procesos sociopolíticos complejos que involucran cambios administrativos, objetivos pedagógicos, valores y creencias (Ball, 2021; Fullan, 2016, Garreton, et al, 2022), y que, de acuerdo a la implementación en fases de la Nueva Educación Pública, son los SLEP los que buscan gestionar con mayor complejidad las unidades territoriales (Donoso et al, 2019), estos servicios deben abarcar todo el territorio nacional.

Por lo anterior, se diseña un sistema de 70 SLEP donde cambia la dependencia que había sido impuesta por tres décadas, evidenciando un sistema poco eficiente y segregador (Mizala y Torche, 2012; González, 2017). Entre otros indicadores, es evidente la baja de matrícula que año a año recibe la educación pública, primaria y secundaria, tanto así que en el último lustro existe la mitad de la matrícula que al inicio de la municipalización (Bellei, 2011).

En esta línea de análisis, es muy relevante tener en cuenta la nueva organización para los emergentes desafíos, dónde primeros se establece como unidad básica los establecimientos educacionales, la que fundamenta el Sistema de Educación Pública, que en sí misma serán parte de la red de SLEP; está a su vez se integrará a través de los miembros de las comunidades escolares, principalmente en dos instancias: los Comités directivos locales y en el Consejo Local de Educación Pública, influyendo en la toma de decisiones estratégicas del servicio, en conjunto con las autoridades locales y el equipo SLEP, como lo muestra la ilustración 1.

Ilustración 1

Dependencias y organización de Nuevos Servicios Locales de Educación

Fuente: Elaboración propia, a partir de SLP Colchagua: https://colchagua.educacionpublica.cl/

En este nuevo sistema, la municipalidad cumple un rol diferente, buscando mejorar aspectos de la administración, especialmente a partir del informe de la OCDE (2004), el cual ya identificaba los elementos centrales en la crisis de la educación chilena. Entre estos se mencionan, el débil nexo entre las reformas del Ministerio de Educación con la práctica escolar, y las reformas del mismo ministerio con la formación docente; a lo que se suma como otro aspecto relevante, la desigualdad existente en el sistema escolar y los tipos de financiamientos (OCDE, 2004).

La Ley N°21040, que crea un nuevo Sistema de Educación Pública, transfiere los establecimientos educacionales de los 345 municipios (lugar donde están radicados ahora) a los 70 nuevos Servicios Locales de Educación Pública (SLEP) (Ley 21040).

Cada establecimiento educacional tiene como propósito central asegurar los aprendizajes, teniendo en cuenta la formación estudiantil; por ello, los Consejos Locales de Educación Pública (CLEP), velarán para asegurar aquello.

Se buscará el trabajo colaborativo con el director ejecutivo de los SLEP. Además, complementarán y serán integrantes de este sistema, los Comités Directivo Locales, los que velarán por el correcto desarrollo de los SLEP. Teniendo en cuenta lo anterior, los SLEP serán los responsables de la gestión educativa en los territorios, considerando lo administrativo y técnico pedagógico.

La última entidad que conforma este sistema son los llamados DEP, que se encargarán de la conducción estratégica, apoyando y coordinando los SLEP, e impulsando la estrategia nacional a 8 años (MINEDUC, 2019).

En la ilustración 2, se muestra la organización interna de los SLEP.

Ilustración 2

Organización interna Servicios Locales de Educación

Fuente: Elaboración propia, a partir de Ramírez (2017)

De acuerdo a la ley vigente, cada Servicio Local de Educación en Chile está compuesto por un Director(a) Ejecutivo(a) (quien es nombrado(a) por el Ministerio de Educación a partir de una nómina elaborada por el sistema de alta dirección pública), un Comité Directivo Local (con representación de los centros de padres, municipalidad y gobierno regional) y un Consejo Local de Educación (que es un órgano colegiado que tiene como función asesorar y proponer al Director Ejecutivo las políticas y planes de acción para el mejoramiento de la educación en su territorio).

El Comité Directivo Local tiene las siguientes funciones:

En casos extremos, el Comité puede solicitar el inicio del proceso de remoción del director.

Los integrantes del Comité Directivo del servicio local tienen una duración en sus cargos de 6 años y podrán ser designados nuevamente por un periodo similar. El Comité se renueva cada 3 años por la mitad de sus integrantes. Existen tres categorías a saber:

Esta labor es remunerada y tiene un pago de 4 unidades tributarias mensuales por cada sesión que asistan, con un máximo de 8 sesiones al año. En valor actual, esto equivale a $ 249.800 pesos chilenos ($310,22 dólares de los Estados Unidos, tomado el 24 de marzo del 2023).

Cabe mencionar que en el Comité Directivo Local, el Director ejecutivo participa con derecho a voz de la misma manera que lo hace en el Consejo Local de Educación.

Los integrantes del Consejo Local de Educación, de un Servicio Local de Educación en Chile, son nombrados mediante un proceso de selección y elección que busca asegurar la representatividad de los diferentes actores de la comunidad educativa en su territorio. Los integrantes del Consejo Local de Educación son los siguientes:

Todos los integrantes del consejo local durarán en sus cargos por dos años. Considerando la estructura orgánica de los SLEP, en la cúpula se ubica la Dirección Ejecutiva, la que tiene como responsabilidad elaborar e implementar el Plan estratégico Local y el Plan Anual junto con la dirección de los SLEP. 

Asimismo, estos podrán celebrar convenios de desempeño de los directores de establecimientos educacionales; así mismo, llevar a cabo la contratación del personal administrativo y docente. También debe participar en el CLEP y en el Consejo Local. Además, debe coordinar tres subdirecciones: Subdirección de Planificación y Control de Gestión, Subdirección de Apoyo Técnico-Pedagógico y Subdirección de Administración y Finanzas, además los departamentos de Jurídica y Departamento de Participación y Vinculación Territorial.

5. Teoría de agencia (TA)

La teoría de agencia (TA) tiene sus orígenes en los planteamientos de Jensen y Meckling (1976), quienes postulan la diferencia entre los roles de “agente y principal”. La figura del “agente” está identificado con el rol del gestor, gerente, administrador, ejecutivo, rector, director o similares; mientras que el “principal” se asocia al controlador o dueño de la organización, que necesita que un tercero administre y lidere a la institución en la búsqueda de sus objetivos (Ganga-Contreras et al, 2015; Ganga-Contreras et al, 2020; Dong et al, 2021).

El conflicto entre el “agente” y “principal” nace entonces de las divergencias de intereses que ambos actores tienen, por lo que la TA busca solucionar, intentando alinear los intereses para el bien de la organización (Finkle, 2005; Aslan y Kumar, 2014; Panda y Lepsa, 2017). Esto se debe a que mientras el agente posee la administración diaria de la organización, el principal depende de este último para tener la información sobre el quehacer institucional. Esto implica que los roles de agente y principal se divergen entre el agente que administra y el principal que a través de contratos y mecanismos alineadores busca repartir los riesgos de la organización.

La teoría de agencia, por tanto, posee un rol contractual que puede ser utilizado en distintos ámbitos de las relaciones humanas (Frinkle, 2005; Araya y Crespo, 2016); ya que busca los mecanismos para que esta relación no se rompa. Es en este sentido, que las asimetrías de información entre el agente y el principal se vuelven relevantes, porque pueden generar resultados indeseables para el principal, pero que beneficien al agente (Khan et al, 2017).

En sus orígenes esta teoría se utilizó especialmente en el ámbito de negocios y administración. Eventualmente, se dio un giro y comenzó su utilización en organizaciones sin fines de lucro (Barahona et al, 2009; Martins et al, 2016) y luego en las instituciones y sistemas de educación superior (Ganga-Contreras, 2005; Kivisto, 2008; Rabossi, 2017; Urbanek, 2020). Esto se fundamenta en el hecho de que independiente del fin de la organización, todas buscan el cumplimiento de los objetivos para el cual fueron creadas.

Si bien la teoría se ha utilizado para analizar a instituciones educativas, estas se basan en el estudio de la universidad, tratando de aplicar sus diferentes componentes. Un ejemplo de esto es el trabajo de Ganga-Contreras (2005), en el cual se intenta analizar la relación de agencia que se da entre los rectores y el máximo cuerpo colegiado de las universidades chilenas.

También podría citarse el trabajo que aborda el conflicto de doble rol en las universidades latinoamericanas (Ganga-Contreras y Viancos, 2018); en este se sostiene que los máximos organismos de supervisión del “agente”, no deben estar presididos por él, ya que plantea un conflicto de intereses.

Más recientemente existen trabajos de revisión de literatura en el sistema universitario como el de Abbas et al, (2021), donde se han demostrado la utilización del enfoque de agencia para mejorar los controles desde el Estado hacia sus universidades. Este control se traduce en una mejora de la transparencia (Abello et al, 2018) y la rendición de cuentas (Franco-Santos & Doherty, 2017; Lin, 2022). También se ha dado en instituciones de educación superior como lo son los centros de formación técnica e Institutos profesionales de Chile (Martínez-Rojas et al, 2021)

En la teoría de agencia, se buscan mecanismos para alinear los intereses divergentes que existen entre el “principal” y el “agente”. En las organizaciones la supervisión del “agente” se realiza a través de los máximos órganos decisionales, habitualmente denominadas juntas directivas, directorios, etc. En ella se encuentran los representantes del “principal” (Ganga-Contreras et al, 2015), quienes deben supervisar el actuar del “agente” y solicitarle la información que estimen necesaria para la toma de decisiones estratégicas de la organización (Shaikh & Peters, 2018).

Por lo tanto, la teoría de agencia ha sido aplicada con éxito en los estudios sobre diversas organizaciones, incluyendo instituciones universitarias, para explicar las relaciones entre quienes dirigen la institución (CEO, gerente, director, rector, etc.) y los propietarios. En este sentido, se considera que esta teoría también puede ser aplicada en organizaciones escolares, como los Servicios Locales de Educación en Chile (SLEP), para entender la dinámica entre los directores y los miembros de la comunidad educativa interesados en el éxito académico de la escuela. En particular, la teoría de agencia permite analizar cómo los incentivos y las motivaciones de los directores pueden afectar la calidad de la educación ofrecida, y cómo pueden ser alineados con los intereses de la comunidad educativa para lograr mejores resultados.

5.1. Aplicación de la teoría de agencia a los servicios locales de educación pública

El uso de la teoría de agencia permite analizar a los servicios locales, a partir de las relaciones de “agente” y “principal”, considerando el problema de gobernanza que tienen estas organizaciones; en este caso, el sistema escolar a través de los Servicios Locales de Educación Pública.

Para este trabajo se hizo el mismo ejercicio de identificar la instancia máxima de supervisión del “agente”, en este caso el director ejecutivo, el cual es fiscalizado a través del Comité Directivo Local. La ejemplificación de esto se puede ver en el diagrama 2.

Diagrama 2

Identificación de Agente y Principal en Empresas, Universidades y Servicios Locales de Educación

Fuente: Elaboración propia a partir de Ganga-Contreras (2005).

Al igual que en otras instituciones educativas, como las universidades (Ganga-Contreras y Viancos, 2018), existen más de un solo órgano decisional en las instituciones; en este caso se podrían identificar dos órganos colegiados: uno llamado Comité Directivo Local y el otro denominado Consejos Locales de Educación; el reto en este caso es identificar cuál de los dos cumple realmente el rol de Máximo Cuerpo Colegiado (MCC), siendo identificable, en la terminología de la TA, como “principal”.

La composición del comité directivo es de 5 a 6 integrantes mientras que el Consejo Local de Educación tiene 13 integrantes; pero existen diferencias adicionales, las cuales se recogen en el Cuadro 1.

Cuadro 1

Integrantes de los Servicios Locales de Educación

Grupos de interés y organismo

Consejo Local

Comité Directivo

Representantes de los alcaldes

No

1 o 2 dependiendo de la cantidad de comunas que sirva el servicio.

Representantes de Padres y apoderados

2

2

Representantes del gobierno Regional

No

2

Representantes de los estudiantes

2

No

Representantes de los profesionales de la educación

2

No

Representantes de los asistentes de la educación

2

No

Representantes de las universidades de la región

1

No

Representantes de los Centros de Formación Técnica o Institutos Profesionales de la región.

1

No

Representantes de los equipos directivos o técnico-pedagógicos

2

No

Fuente: Elaboración propia a partir de la Ley Num. 21040.

Al analizar las tareas de los organismos descritos, se pudo determinar que el Comité Directivo Local (CDL) es aquel órgano que cumple con las funciones más cercanas a un máximo cuerpo colegiado (MCC). Las razones para argumentar ello se basan en las atribuciones que tienen cada uno de los consejos.

En el caso del CDL, se pudo establecer que este tiene como objetivo resguardar el desarrollo estratégico del Servicio Local. Además, debe velar por la rendición de cuentas del director ejecutivo. Adicionalmente, es el organismo que aprueba el plan estratégico del servicio. Complementariamente, este organismo tiene una tarea que es clave, dado que es la instancia que puede proponer la remoción del director ejecutivo al director de Educación Pública.

Dentro de las atribuciones que se le establecen al CDL -sin considerar a aquellas relacionadas con la elección y/o remoción del director ejecutivo del servicio local (Ley 21040 articulo 30 letras b, d, e)- podrían adicionarse las siguientes: emitir opinión sobre propuestas de cierre o apertura de especialidades de educación técnica-profesional y otras que el director estime pertinentes (letras k y l artículo 30); pedir la intervención de la superintendencia de educación, cuando se incumplan las normas educacionales tanto en el SLEP como en algún establecimiento que dependan de este (letra i artículo 30); y finalmente, realizar propuestas de mejora al plan anual y al plan estratégico, así como de elaborar un informe de prioridades para el director ejecutivo, que estén relacionadas con la estrategia nacional de educación.

Como ha quedado de manifiesto, buena parte de las atribuciones son dependientes del gobierno central a través de la dirección de educación pública (DEP), de la superintendencia de educación y en último término, del Ministerio de Educación.

Otro punto que se debe resaltar, dado que estas acciones tienen efectos en la gestión, dice relación con el hecho de que dos de los representantes del CDL son escogidos por el gobierno regional y uno o dos (dependiendo del número de comunas del SLEP), son por alcaldes; por lo mismo, el sistema a pesar de su reforma, sigue estando vinculado fuertemente a los ciclos electorales.

Las personas a cargo de dirigir los servicios locales de educación son llamados director ejecutivo; ellos tienen una duración de seis años, pudiendo renovarse su nombramiento por solo un período (Ley 21040, artículo 22c). Como es evidente, son ellos, los que asumen -en la conceptualización de la TA- el rol de “agente”.

El proceso de selección de este “agente” es a través del Sistema de Alta Dirección Pública de Chile, llamado Servicio Civil. Se considera un perfil con experiencia, competencia y aptitudes para el ámbito educacional. La labor de la alta dirección pública permite elegir candidatos sin la intervención de los gobiernos de turno y bajo principios de concursos abiertos y transparentes, que permitan seleccionar a los mejores candidatos para liderar las principales instituciones del Estado.

Una vez establecido el perfil del candidato, el Consejo de Alta Dirección Pública elabora una nómina a partir del concurso público, seleccionando a un máximo de 8 candidatos idóneos y un mínimo de 4. De no encontrar el mínimo se realizará un nuevo concurso. Una vez obtenida la respectiva nómina, el comité directivo local remite al presidente de la República la decisión sobre la persona que fue seleccionada para que proceda con el nombramiento (Ley 21040).

6. Caracterización de directores locales de educación

A partir de los documentos del proceso de selección de alta dirección pública, se consideran los antecedentes de los candidatos en cada uno de los 11 Servicios Locales de Educación Pública que estaban en funcionamiento a principios de 2022. A través de estos documentos, es posible determinar sus estudios formales de aquellos que fueron seleccionados, incluyendo una reseña de sus carreras profesionales.

También se pudo determinar que en solo dos de los once directores son mujeres, lo que representa un desafío en términos de liderazgos femeninos, entendiendo que la proporción de profesionales de las áreas de la educación es mayoritariamente femenina. Entre 2007 y 2021 se titularon entre programas profesionales y de postgrados 226.618 mujeres, de un total de 305.169 personas. Esto implica que representan un 74,26% del total de titulados en el área educativa (MINEDUC, 2022b).

Al desagregar los datos, en primer término, se detectó que seis de los once directores tienen como formación profesional una licenciatura o título profesional de educación en distintas áreas. Un detalle particular es el hecho de que existen dos directores que poseen títulos técnicos, además de sus respectivos títulos profesionales.

Sobre las universidades donde obtuvieron los títulos, siete de los once egresaron de universidades públicas, tres de universidades privadas tradicionales y universidades privadas nuevas (estas son instituciones privadas fundadas en los últimos 40 años). El cuadro 2 muestra el detalle de las carreras profesionales según áreas de conocimiento.

Cuadro 2

Caracterización de formación profesional de directores de Servicios Locales de Educación

Áreas

Carreras

Educación 6

Profesor Licenciado en Filosofía (1)
Profesor educación Especial (1)
Profesor educación Básica (2)
Profesor Historia y Geografía (1)
Profesor de Biología y Ciencias (1)

Administración 3

Ingeniería en Administración de empresas (1)
Administrador Público (1)

Contador Auditor (1)

Ingenierías 2

Ingeniería Civil Industrial (1)
Ingeniero Forestal (1)

Fuente: Elaboración propia a partir de los antecedentes del proceso de selección de candidatos para Servicios Locales de educación, Servicio Civil (2022).

En el caso de la formación de postgrado, ocho de los once directores poseen alguna maestría. Solo una de estas maestrías fue realizada en el extranjero, en este caso en London School of Economics and Political Science (LSE). Además, sólo uno de los directores posee un Doctorado, este es en Administración Educacional y fue otorgado en una Universidad privada de Paraguay. Por consiguiente, el cuadro 3 muestra los nombres de las maestrías.

Cuadro 3

Caracterización de maestría o equivalente de directores de Servicios Locales de educación

Área

Nombre Maestría o equivalente

Educación

Magíster en Gestión y Liderazgo Escolar. (1)
Magíster en Dirección y Gestión Escolar de Calidad (1)

Magíster en Administración Educacional (1)

Administración

Master of Public Administration (MPA), Public and Economic Policy (1)

Magíster en Gestión de Recursos Humanos (1)

Magister en Dirección y Control de la Gestión Pública (1)

Humanidades

Maestría en Filosofía mención filosofía moral y política (1)
Magíster en Estudios Políticos y Estratégicos (1)

Fuente: Elaboración propia a partir de los antecedentes del proceso de selección de candidatos para Servicios Locales de educación, Servicio Civil (2022).

7. Mecanismos alineadores

Como sostiene la teoría de agencia, para que el agente mantenga coherencia con los objetivos establecidos por el principal y no caiga en conductas de “riesgo moral”, debe tener establecidos “mecanismos alineadores de intereses”. En este sentido, el artículo 24 de la ley No. 21040 define las causales asociadas al incumplimiento grave del convenio de gestión educacional establecido y/o negligencia manifiesta en el desempeño de sus funciones; solo por petición del director de educación pública o del Comité Directivo Local. En este último caso, deberán remitir al director de educación pública, quien comienza el procedimiento (pudiendo desechar la propuesta de remoción); no obstante, se debe proceder acreditando las causas que justifiquen la remoción. El procedimiento de remoción no puede tener un período mayor a 4 meses, salvo casos excepcionales.

Es llamativo observar que durante el año 2022 se solicitó la remoción de dos directores, teniendo información de que al menos otro de ellos está siendo investigado y arriesga su remoción en el Servicio Local de Puerto Cordillera. Los otros Servicios Locales son el de Atacama y el de Valparaíso. Entre los 3 suman casi un tercio del total de estudiantes en los servicios locales de educación pública.

Otro de los elementos que fueron establecidos para alinear el comportamiento del “agente” es el convenio de gestión educacional. Este pacto se establece entre el Ministerio y el director ejecutivo, y tiene una duración de 6 años con una evaluación anual. En este convenio se establecen las metas, los indicadores, los medios de verificación y los supuestos de funcionamiento.

En cuanto a los objetivos del acuerdo, estos se basan en las especificaciones del territorio y los objetivos asociados a la política nacional. Estos objetivos no se pueden modificar, sino por acuerdo del ministerio basados en elementos no imputables a la gestión del director ejecutivo. Esto implica que toda la evaluación para remover y/o ampliar el periodo del cargo del director ejecutivo está asociado al cumplimiento del respectivo convenio. Los objetivos planteados en el acuerdo se deben reflejar en el plan estratégico.

8. Conclusiones

En la investigación se orientó en develar la realidad de esta nueva institucionalidad para administrar el sistema escolar público de Chile y establecer si a través de la teoría de agencia se pueden identificar los actores que cumplen con los roles de “agente y principal” que estudia este enfoque organizacional.

Como se ha manifestado, el sistema persigue reemplazar la institucionalidad dependiente de los gobiernos locales (municipios), que ha transcurrido más de 40 años en funcionamiento, sin embargo, ha sido objeto de múltiples críticas por la segmentación social y las diferencias de calidad que ha generado entre establecimientos públicos y privados.

Por consiguiente, sigue centralizando la administración escolar, mostrando que este sistema ha implementado una institucionalidad ambigua, que tiene componentes de centralización, pero que mantiene una autonomía en 70 nuevos servicios. A su vez, refleja que sus directoras son elegidos por un sistema de selección meritocrático y transparente, en comparación con los 345 municipios los cuales administraban la educación pública escolar chilena, tomando como guía los criterios de cada alcalde.

Como se ha planteado, la reforma no ha estado exenta de críticas, comprendiendo tanto la gradualidad, los potenciales efectos, el costo para el Estado y los grupos de interés que afectan a las reformas educativas.

En particular, en este trabajo se pudo aplicar, en términos teóricos, algunos de los supuestos más importantes de la teoría de agencia; quedando en evidencia que el “principal”, representado en el comité directivo local, tienen el poder para solicitar el inicio del proceso de remoción del directivo y son los que tienen la última palabra en su selección. No obstante, esto no garantiza que no se generen tensiones, por las asimetrías de información, dada las características y forma de organización de los nuevos servicios locales de educación. En este orden de cosas, el Consejo Local solo puede sugerir o emitir opiniones sobre el funcionamiento del servicio local y de la situación puntual de los establecimientos escolares.

Por su parte, la representación (4 de los 6 representantes) de los actores políticos (tanto del gobierno regional como de los alcaldes), por sobre los representantes de padres y apoderados, pueden generar un problema de intereses políticos por sobre el interés del adecuado funcionamiento de los servicios. A su vez, el hecho de que la destitución dependa del director nacional de educación pública también implica que un director de servicio local pudiese no ser removido a pesar de su mal desempeño.

Se destaca que la existencia actual de varios procesos de remoción activos, y esto, puede ser un indicio de los conflictos que se están generando producto de la gobernanza de estos nuevos servicios. La propia coexistencia de dos órganos colegiados, pero que solo uno tenga representación territorial no político, podría ser uno de los factores que hayan detonado los procesos de remoción.

En futuras investigaciones es necesario pasar de investigaciones teóricas a estudios empíricos, que impliquen recopilar opiniones de los diferentes grupos de interés, respecto de la manera como se dan las relaciones de agencia (con sus correspondientes variables y supuestos) en los respectivos sistemas escolares, tanto de Chile, como del resto de la región.

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