Universidad del Zulia (LUZ)

Revista Venezolana de Gerencia (RVG)

Año 30 No. 110, 2025, 1010-1029

Abril-Junio

ISSN 1315-9984 / e-ISSN 2477-9423

Como citar: Fuentes, V., Montecinos, E., Díaz, G., y Vivero, L. (2025). Descentralización y gobernanza territorial en Chile: Estado del arte, balance y perspectivas. Revista Venezolana De Gerencia, 30(110), 1010-1029. https://doi.org/10.52080/rvgluz.30.110.15

Descentralización y gobernanza territorial en Chile: Estado del arte, balance y perspectivas*

Fuentes, Verónica**

Montecinos, Egon***

Díaz, Guillermo****

Vivero, Luis*****

Resumen

Este artículo tiene como objetivo determinar la naturaleza de los estudios sobre descentralización y gobernanza territorial en Chile, estableciendo los principales problemas de interés y, a partir de esto, proyectando una agenda de investigación futura en la materia. Para ello, se realizó una revisión de las investigaciones sobre descentralización y gobernanza, utilizando la metodología de la revisión sistemática de artículos en tres bases de datos: WoS, Scopus y Dialnet, en dos momentos de publicación: junio 2023 y el segundo en enero-febrero 2024. El principal resultado es que existen cuatro áreas sobre las que se han desarrollado estudios, donde destacan la problemática de las desigualdades y los conflictos en regiones. Se proyecta como agenda futura de investigación, la dinámica de articulación de actores y las capacidades institucionales que requieren gobiernos subnacionales para responder a las problemáticas territoriales, especialmente por la democratización completa de estos niveles de gobierno.

Palabras clave: Gobernanza territorial; gobernanza; descentralización; regiones; democratización.

Recibido: 08.11.24 Aceptado: 06.02.25

* Artículo desarrollado en el marco de la revisión documental para cumplir los objetivos específicos de investigación del proyecto Fondecyt sobre Descentralización y Gobernanza, 1220165, financiado por ANID Chile.

** Académica del Instituto de Gobierno y Asuntos Públicos de la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad Austral de Chile. Co-investigadora del proyecto Fondecyt 1220165

*** Académico titular del Instituto de Gobierno y Asuntos Públicos de la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad Austral de Chile. Director del Centro de Estudios del Desarrollo Regional y Territorial de la Universidad Austral de Chile. Investigador responsable del proyecto Fondecyt 1220165

**** Académico del Centro de Estudios Regionales y Políticas Públicas de la Universidad de Los Lagos. Co-investigador del proyecto Fondecyt 1220165

***** Académico del departamento de sociología de la Universidad Católica de Temuco. Co-Investigador proyecto Fondecyt 1220165.

Decentralization and territorial governance in Chile: A state of the art, review and perspectives

Abstract

This article aims to determine the nature of studies on decentralization and territorial governance in Chile, establishing the main problems of interest and, from this, project a future research agenda on the subject. For this purpose, a review of research on decentralization and governance was carried out, using the methodology of systematic review of articles in three databases: WoS, Scopus and Dialnet, at two times of publication: June 2023 and the second in January-February. 2024. The main result is that there are four areas on which studies have been developed, where the problems of inequalities and conflicts in regions stand out. As part of the conclusions, the dynamics of the articulation of actors and the institutional capacities that subnational governments require to respond to territorial problems are projected as a future research agenda, especially for the complete democratization of these levels of government.

Keywords: Territorial governance; governance; decentralization; regions; democratization.

1. Introducción

En el año 2024, se cumplió el histórico primer periodo de gobernadores regionales electos en Chile, después de más de 200 años de historia con autoridades de nivel intermedio designadas. Este hito político, junto con la elección de autoridades municipales en 1992 y la elección de consejeros regionales en 2013, constituye un elemento esencial para comprender los estudios recientes sobre descentralización y gobernanza democrática a escala regional y local.

Estos hitos político-institucionales se han dado en paralelo a distintas dinámicas de articulación de actores públicos, privados y sociales a escala subnacional en función de mejores políticas públicas. Esas dinámicas han sido foco de investigaciones y estudios, con mayor intensidad a contar del año 2000, en torno a temas medioambientales, producción económica intensiva, malestar social con el centralismo, entre otros temas (Delamaza et al., 2017; Bustos et al., 2019).

De esta manera, la descentralización y la articulación de actores a escala territorial han ido configurando nuevas dinámicas políticas y sociales, que se han intensificado a raíz de los procesos constituyentes de 2022 y 2023 (rechazados por la ciudadanía), de la aparición de instancias de participación ciudadana al alero de la ley 20.500 y de la democratización completa de los niveles de gobiernos subnacionales.

Estas dinámicas han perseguido diferentes propósitos, entre otros, oponerse o modificar políticas públicas centralistas —que a juicio de los actores perjudican a los territorios crear nuevas regiones a raíz del malestar social con la distribución de recursos públicos— o enfrentar problemáticas o conflictos territoriales que a veces provoca la propia acción u omisión del Estado.

De este modo, cabe afirmar con certeza que los procesos de descentralización y de articulación de actores a escala territorial producen dinámicas en los distintos ámbitos del desarrollo a escala subnacional. Por ello, y considerando el contexto antes descrito, el propósito de este artículo es determinar la naturaleza de estas dinámicas de articulación a escala territorial, los temas de interés y las instituciones descentralizadas que se relacionan, a fin de establecer desafíos de investigación en materia de descentralización y gobernanza en Chile.

Las preguntas que orientan este artículo son las siguientes: ¿qué se ha estudiado en materia de descentralización y gobernanza en Chile? ¿Cuáles son las principales problemáticas y focos de estos estudios? ¿Cuáles son las características de la dinámica de gobernanza territorial que se observa? Para responder al propósito y preguntas de este artículo se realizará una revisión de las principales investigaciones sobre descentralización y gobernanza que se han desarrollado en Chile, utilizando la metodología de la revisión sistemática de artículos en tres bases de datos: WoS, Scopus y Dialnet.

2. Descentralización y Gobernanza: Conceptos y perspectivas

En los últimos años, Falleti (2006), Nickson (2023) y Valenzuela et al. (2019) ofrecen definiciones sobre la descentralización considerando las dimensiones política, fiscal y administrativa. En términos generales, se define como un proceso de reforma del Estado compuesto por un conjunto de políticas públicas que transfieren responsabilidades, recursos o autoridad de los niveles más altos de gobierno a los más bajos (Falleti, 2006). Por su parte, Nickson (2023) la entiende como la expansión gradual del papel del gobierno subnacional en el sistema político en su conjunto y que en América Latina se ha desarrollado en el marco de una arraigada tradición de centralismo.

En cuanto a sus dimensiones, la descentralización administrativa es el conjunto de políticas que transfieren a los niveles subnacionales de gobierno la administración y el manejo de los servicios sociales, los cuales pueden ser financiados o no financiados. La descentralización fiscal es el conjunto de políticas que aumentan los ingresos o la autonomía para recaudar de las unidades subnacionales y la descentralización política, el conjunto de reformas electorales y constitucionales diseñadas para abrir o activar la representación de los espacios subnacionales (Falleti, 2006).

Para que cualquiera de estas dimensiones tenga efecto, se debe procurar una relación que asegure equilibrio entre la transferencia de competencias y la coordinación entre los distintos niveles de gobierno. Es por eso que el efecto de estas reformas será positivo, sí, por ejemplo, la descentralización administrativa y su consecuente delegación de responsabilidades a un gobierno subnacional van acompañadas por una adecuada capacitación y provisión de recursos fiscales (Falleti, 2006; Valenzuela et al., 2019).

En caso contrario, si esto no se cumple, el propio proceso de descentralización afectará la autonomía subnacional y las políticas públicas terminarán siendo más ineficientes que en contextos centralizados. Sobre todo, cuando los procesos de descentralización se orientan al nivel regional, como en el caso chileno, dado que los diseños pueden formularse con la intención de evitar la oposición política regional al nivel nacional (Ricart-Huguet y Sellars, 2023).

Por esta razón, los procesos de descentralización no pueden entenderse solamente a partir de actos normativos e institucionales, dado que sus principales efectos dependerán del acoplamiento con procesos de articulación de niveles de gobierno, de la apropiación del proceso por parte de la sociedad civil y de las correlaciones de fuerzas que se expresan a escala territorial. Algunos autores como Henríquez (2020) hacen referencia a la descentralización como un proceso político-administrativo que repercute en el desarrollo a nivel regional, tanto en sus actores como en sus dinámicas de articulación a escala territorial.

Recientemente, se sostiene que, a pesar de los contratiempos y obstáculos, los avances en América Latina han sido mayores que los retrocesos, y que hay razones para ser optimistas sobre la futura dirección del proceso de descentralización, dado que la fuerza subyacente que la impulsa es la participación de la sociedad civil, de gestación lenta, pero poderosa a largo plazo (Nickson, 2023). Para ello, la descentralización debe considerar las dinámicas de gobernanza que dan cuenta de la articulación de actores públicos, privados y sociales a escala territorial.

2.1. Hacia la conceptualización de la gobernanza. Concepto en construcción

La gobernanza representa las formas de un gobernar nuevo, más descentralizado, con la consecuencia de que gobierno y sociedad, sin perder su diferencia e independencia, de manera articulada producen el mayor número de políticas públicas, proyectos y servicios públicos (Báez, 2023). Para ello debe promover una estructura o un orden que no puede ser impuesto exactamente, sino que es el resultado de la interacción entre una multiplicidad de actores que participan del acto de gobernar y que son mutuamente influenciables (Blanco y Gomá, 2003).

Basado en estos preceptos, la gobernanza implica un proceso interactivo, donde ningún actor público, social o privado tiene la información y conocimientos suficientes, menos aún la capacidad de emplear recursos para resolver unilateralmente los problemas que ocurren en una sociedad o territorio en particular para resolver los problemas públicos y mejorar las condiciones de vida de la sociedad (Peters y Pierre, 2000).

Ante este nuevo esquema de relación que plantea la gobernanza, cabe preguntarse: ¿cómo se debe organizar el espacio público para garantizar una interacción ecuánime y sin asimetrías de poder? La clave para la gobernanza está en saber organizar un espacio público deliberativo basado en normas procedimentales que retroalimenten la confianza en la estructura de interdependencia (Prats, 2001). Es así como las decisiones tomadas unilateralmente con una lógica top down por parte del Estado resultan insuficientes, y los procesos como el de descentralización cobran centralidad a la hora de ofrecer soluciones públicas (Cerrillo, 2005; Hooghe y Marks, 2003; Mazzalay, 2010; Bustos et al., 2019).

La gobernanza puede darse a escala nacional o sectorial, pero por sobre todo tiene expresiones en distintas escalas territoriales de gobierno. En particular, existe una aproximación que sitúa su foco de interés en las dinámicas de articulación a escala territorial o subnacional. Autores como Blanco y Gomá (2003); Delamaza y Thayer (2016); Delamaza et al. (2015), entre otros, la definen como un espacio potencial de profundización democrática, a partir de dos vectores clave. El primero es la participación horizontal, que implica el fortalecimiento de redes pluralistas, abiertas e inclusivas, y el segundo vector es el fortalecimiento de los espacios locales/regionales de gobierno y la articulación multinivel como componentes esenciales del liderazgo territorial.

Este enfoque resalta el rol que les corresponde jugar tanto a los actores institucionales como a los actores territoriales, frente a la ampliación de las agendas locales que provoca la globalización y la descentralización (Bustos et al., 2019; Brugué et al., 2005; Font, 2000; Blanco y Gomá, 2003; Pinillos y Signorelli, 2014; Farinós, 2008). Como consecuencia, los gobiernos subnacionales no son únicamente una realidad física o administrativa, sino también una realidad sociopolítica, donde se manifiestan dinámicas de relación particulares que influyen en las políticas públicas.

Estas dinámicas pueden ser entre niveles de gobierno (multinivel), pero también entre estos y actores territoriales no institucionales (territorial). La descentralización es esencial para que la articulación de todos los niveles de gobierno y otros actores territoriales sea un proceso eficaz de construcción de políticas públicas (Hooghe y Marks, 2003; Hooghe y Marks, 2004).

Para una mejor comprensión de la gobernanza multinivel y territorial, Hooghe y Marks (2003) proponen dos tipologías para su análisis empírico. Estas son conocidas como la gobernanza tipo 1, la cual se relaciona con las jerarquías formales entre los niveles de gobierno, posee mayor estabilidad y su normativa generalmente aumenta los niveles de rigidez. La gobernanza tipo 2 posee un esquema más flexible y sus procesos tienden a ser estratégicos a fin de resolver con mayor efectividad los asuntos públicos a raíz de la articulación de actores territoriales (Hooghe y Marks, 2003; Maya et al., 2019). Este enfoque permite avanzar hacia la consideración de dinámicas territoriales de gobernanza.

En síntesis, se habla de gobernanza como una nueva forma de organización social e interacción política para referirse a la interacción entre los sectores públicos, privados y la sociedad civil en la organización de algún asunto de interés colectivo. De gobernanza territorial cuando este proceso de articulación se fortalece con la descentralización del Estado y está vinculado al desarrollo territorial, y vincula a diferentes niveles de gobierno y a actores no institucionales en dicho proceso.

3. Metodología de revisión sistemática

En este artículo se utilizó la metodología de revisión sistemática (RS), basada en el modelo de declaración PRISMA (Preferred Reporting Items for Systematic Reviews and Meta-analyses). Se realizó una revisión de artículos científicos centrados en los estudios sobre descentralización y gobernanza, realizados en Chile. El objetivo es conocer el estado de la investigación en relación con estos tópicos. La búsqueda de las fuentes se realizó en tres bases de datos: Web of Science (WoS), SCOPUS, que recoge los artículos en inglés más importantes en el ámbito de las ciencias políticas y sociales, y DIALNET, en la que se recogen los estudios más destacados en idioma español.

Esto permitió identificar aspectos cuantitativos y cualitativos de artículos relacionados sobre la descentralización y gobernanza, los cuales debían tratarse sobre Chile, y estar relacionados, es decir, no se consideraron aquellos que se concentraran solo en la descentralización del Estado, o en una de sus dimensiones, o que se concentraran solo en procesos de gobernanza en Chile, focalizados en casos o situaciones específicas, sin relacionarse con los procesos de descentralización. Se estableció una serie de criterios para la inclusión y exclusión de documentos (cuadro 1).

Cuadro 1

Criterios de inclusión y exclusión

Criterios de Inclusión	Criterios de exclusión
Estudios en inglés y español	Otros idiomas que no sean el inglés y español
Documentos escritos a partir de 1990	Documentos escritos antes de 1990.
Documentos cuyo foco es la descentralización y la gobernanza en Chile.	Documentos cuyo foco sea la descentralización o la gobernanza por separado en Chile.
Documentos de artículos de investigación o estudios.	Documentos de reflexión que no sea producto de investigación o estudios.
Artículos de acceso abierto	Artículo sin acceso abierto

La búsqueda en las bases de datos tuvo una duración aproximada de 4 semanas, y se realizó en dos periodos de tiempo. El primero en junio 2023 (15 al 30 de junio) y el segundo en enero-febrero 2024 (entre 26 de enero a 9 de febrero), esto con el objeto de tener la mayor cantidad de artículos publicados hasta el año 2023. La estrategia de búsqueda se limitó desde el año 1990 a la fecha, considerando como hito de inicio el retorno a la democracia en Chile, asumiendo eso sí que, el desarrollo teórico y empírico de ambos conceptos se encontraría en los últimos 10 años. Esto es así porque los estudios y artículos científicos sobre descentralización y gobernanza en Chile comienzan a aparecer con mayor frecuencia a comienzos del año 2000 por la naturaleza de la relación y la problemática estudiada.

Se utilizaron los siguientes booleanos para buscar en las bases de datos indicadas: “decentralization AND governance AND Chile” y “decentralisation AND governance AND Chile”. La búsqueda se limitó a los artículos de investigación en inglés en WOS, SCOPUS y en español en Dialnet, focalizándola en: título, resumen y palabras clave. Para la búsqueda en español se utilizó la combinación: “descentralización AND gobernanza AND Chile”.

De esta forma, el resultado de la búsqueda inicial arrojó un total de 87 textos, distribuidos así: 26 artículos en Scopus, 24 en WOS y 37 en Dialnet, incluidas tesis, capítulos de libros y libros. Luego, se aplicaron los criterios de inclusión, eliminando 17 documentos porque no tenían pertinencia con el tema (2 de WoS, 1 de Scopus, 14 de Dialnet), y 15 documentos que se encontraban duplicados. Seguidamente, fue necesario leer los títulos y resúmenes de todos los documentos. Tras una lectura completa no se eliminaron documentos adicionales, quedando finalmente con 55 artículos.

Respecto de la técnica de análisis empleada, se llevó a cabo un análisis de contenido. La estrategia fue de tipo inductiva, vale decir, se etiquetaron las citas seleccionadas con códigos emergentes, en la medida en que se revisaba el material. En términos generales, tales códigos aludieron a los temas de investigación que aparecían. De este modo, se obtuvo un primer análisis que, posteriormente, fue revisado por el equipo, lo que permitió triangular la visión de los y las investigadores, para obtener una versión final del análisis.

Así, a modo de síntesis, el proceso metodológico que se siguió puede ser representado como se observa en el Diagrama 1.

Diagrama 1

Revisión sistemática

4. Resultados de los estudios sobre gobernanza y descentralización en Chile

Una primera revisión de los 55 textos deja en evidencia que todos fueron desarrollados entre el año 1996 y 2023; la mayor producción se concentra a contar del año 2012, publicados en revistas de ciencia política, desarrollo territorial y administración pública. Desde ese año al 2023, se publicó un total de 41 artículos (75% de la muestra seleccionada), siendo el año 2018 donde se encontró el mayor número de trabajos (8 artículos), como se aprecia en el Gráfico 1.

Gráfico 1

Número de artículos, según año de publicación

Mediante el análisis de contenido, y como se muestra en la ilustración 1 “Nube de códigos”, es factible distinguir que los focos de interés de las investigaciones se han centrado prioritariamente en la relación entre descentralización y actores, seguido por gobernanza democrática participativa. Ambos campos temáticos comparten el interés por la importancia y necesidad de democratizar la sociedad, en particular, la relación entre el Estado y los actores del territorio.

Ilustración 1

Nube de códigos

Por otra parte, como se observa en el Gráfico 2, un segundo campo temático incluye las investigaciones que se han focalizado en la necesidad de generar instancias y dispositivos institucionales, para enfrentar desafíos relativos a la gestión de recursos naturales, incluyendo los recursos hídricos. Este campo se relaciona estrechamente con aquellas investigaciones que examinan los obstáculos y desafíos que enfrenta la gestión pública, ante la creciente conflictividad ambiental, de relacionamiento con los pueblos originarios y de ordenamiento territorial.

Gráfico 2

Distribución de Códigos

Por último, se aprecia un conjunto de estudios que se interesan por la descentralización fiscal, inversión y desarrollo económico, como condición necesaria para enfrentar distintas formas de desigualdad. Aquí no solo interesa evaluar el impacto territorial de una mayor y mejor distribución de recursos, sino también cómo mejorar los mecanismos para una inversión pública más efectiva, de fomento productivo, y cómo mejorar la transparencia y rendición de las cuentas públicas, entre otros.

Ahora bien, y en función de los contenidos, se puede establecer que los estudios de descentralización y gobernanza en Chile, a partir de 1990 al año 2023, es posible aglutinarlos en cuatro grandes focos de estudios: desigualdad, democratización, gestión pública y conflictos. A continuación, se analiza en profundidad en cada uno de ellos.

4.1. Foco en la desigualdad territorial

Para estos estudios, la descentralización es un medio para reducir la desigualdad social a escala subnacional, y es entendida como una condición necesaria para lograr el desarrollo regional. Superar la desigualdad a nivel regional sería el marco valórico de la descentralización en Chile y, en este contexto, el centralismo inhibiría tanto la promoción de la innovación social en los territorios como la articulación de actores y una mayor participación ciudadana.

Se destacan algunos factores que influyen en que la descentralización pueda alcanzar este objetivo. Por ejemplo, investigaciones como las de Bossert et al. (2003) indagan la relación entre descentralización y equidad en la asignación de recursos, comparando la experiencia entre Chile y Colombia en materia de salud. Sostienen que una mayor equidad de la asignación del financiamiento a gobiernos subnacionales podría contribuir a disminuir las desigualdades. La descentralización, al menos, puede mantener la asignación equitativa de recursos de salud entre municipios de ingresos diferentes. Si bien la desigualdad es persistente en América Latina, concluyen que la descentralización promovió en ambos países niveles más equitativos de asignación financiera por persona (Bossert et al., 2003).

Los resultados en esta línea no son concluyentes y Livert et al. (2019) examinan cómo afectan los factores políticos y el capital social en la asignación de la inversión pública en el área metropolitana de Santiago. Compararon los resultados de un programa de inversión descentralizada y otro de asignación directa a las organizaciones. Concluyen que el interés por obtener dividendos políticos siempre está presente incluso en los líderes locales más duraderos, lo cual puede distorsionar el objetivo original de equidad, mientras que las transferencias entregadas directamente a los beneficiarios están libres de influencia política. En esta dirección, Montecinos y López (2018) evidencian que las disparidades en la distribución de la inversión pública a nivel municipal en tres regiones serían provocadas por el déficit en capital humano en las municipalidades y no necesariamente por razones políticas. Esto significa que aquellos gobiernos subnacionales que reciben menos financiamiento público de ministerios o gobiernos regionales es debido a que no tienen profesionales que les formulen proyectos para recibir financiamiento público.

Estudios recientes como el de Livert et al. (2022) sobre descentralización fiscal y su impacto en la desigualdad señalan que a nivel municipal sería limitado, debido a los bajos ingresos propios municipales que garantiza la legislación. Los autores concluyen que una mayor autonomía fiscal puede facilitar una mayor recaudación de recursos para los municipios y disminuir las desigualdades sociales a escala subnacional, pero el contexto institucional de cada país es determinante para alcanzar los efectos deseados (Livert et al., 2022).

4.2. Foco en la democratización de los niveles subnacionales

Este tipo de estudios sostiene una relación positiva entre la descentralización y la participación de actores en las políticas públicas (Fawaz-Yissi et al., 2012; Rodríguez, 2016). Se identifican experiencias basadas en casos de articulación de actores en zonas rurales, las prácticas clientelares, hasta la ventaja de la histórica elección de gobernadores regionales en Chile.

En este sentido se destaca que es necesario contemplar las experiencias positivas de participación local o regional en torno a proyectos, pero también las prácticas de tipo clientelar que pueden suceder en torno a ellas. Los cambios en favor de la descentralización no necesariamente, por sí mismos, producirán espacios de participación positivos, sin contemplar las realidades regionales o locales (Garande & Dagg, 2005).

En la misma dirección, Greaves (2004) sostiene que es necesario tener precaución con ciertas prácticas de tipo clientelar, a raíz de la relación entre funcionarios públicos y las organizaciones de base, las que pueden ser utilizadas por los primeros para reforzar la hegemonía del Estado y no promover espacios de deliberación y/o profundización de la democracia, especialmente en contextos de centralismo sin tener autoridades regionales electas. Por ello, establece la necesidad de que los procesos de descentralización vayan de la mano con los debidos contrapesos institucionales y también sociales.

De ahí que concretar las elecciones regionales y el fortalecimiento de la participación de la ciudadanía en las decisiones de los gobiernos subnacionales puede contribuir al empoderamiento de la población en los niveles subnacionales y con ello alcanzar una mejor gobernanza, y a formular políticas públicas con contrapeso social y una mayor incidencia de actores territoriales (Montecinos et al., 2019; Maríñez, 2009; González et al., 2021). 

En el marco de estos estudios, algunos han puesto específicamente el foco en las condicionantes que determinan que la descentralización y la elección de sus autoridades tengan un efecto positivo. Por una parte, están quienes sostienen que una descentralización efectiva para la democratización está vinculada a las capacidades institucionales y sociales de los territorios, entre las que se destaca la confianza entre las personas, hacia las instituciones, la capacidad de coordinación, el liderazgo y la capacidad de asociatividad (Retamal et al., 2013; Mancebo, 2012; Valenzuela y Alarcón, 2017; Quiroz y Loyola, 2019).

Por otro lado, están quienes destacan los incentivos institucionales que favorecen estructuras de gobernanza más democráticas y participativas a escala local y regional. En esta dirección, la investigación de Andersson y Van Laerhoven (2007) postula como argumento que, independientemente del tipo de régimen de gobierno, existen mayores posibilidades de que surjan instituciones de gobernanza participativa cuando sus objetivos están alineados con los intereses locales o regionales. Es decir, cuando las trayectorias participativas locales previas a cambios o reformas son consideradas en dichos diseños institucionales para fortalecerlas.

En los últimos años, se han intensificado los estudios sobre los efectos en los gobiernos regionales de la reforma del año 2017 y 2018 que dio lugar a la elección de gobernadores regionales (Galilea, 2021; Azevedo, 2020). En específico, sobre los factores asociados a su funcionamiento en un marco de competencias restringidas que les entregó la reforma y que limita su desempeño (Quinteros, 2018; Castillo, 2019; Quiroz y Loyola, 2019).

4.3. Foco en la gestión pública

Un tercer grupo de estudios relaciona ambos conceptos con la modernización de la gestión pública y con la importancia de fortalecer las capacidades institucionales de los gobiernos subnacionales.

Al respecto, Zavala-Villalón et al. (2020) apuntan a las condiciones institucionales de los gobiernos subnacionales como un factor determinante para lograr una efectividad de las políticas públicas sectoriales que se aplican en los territorios. Demostraron que la implementación de una política pública de salud está fuertemente influida por el recurso humano, por ejemplo, por los años de experiencia del equipo ejecutor y por la exigencia de altos niveles de adaptabilidad a la realidad local, cuyos factores superan muchas veces los lineamientos técnicos del programa.

Este aspecto resulta muy relevante, porque la descentralización debe ser capaz de proveer mejores políticas públicas a los ciudadanos que en contextos de centralismo político. De lo contrario, los ciudadanos verán que no sirve de mucho elegir autoridades locales o regionales, o tener más recursos fiscales para los gobiernos subnacionales, si esto no se traduce en mejores políticas públicas esenciales como salud y educación.

Impulsar un proceso de descentralización sin fortalecer capacidades de gestión de los gobiernos subnacionales puede resultar insuficiente para llevar adelante procesos de gobernanza desde la región o comuna como expresión de un modelo complementario de gestión pública (Díaz y Rivera, 2014; Bellofatto y Besfamille, 2018). Los elementos que se identifican que contribuyen a fortalecer la capacidad de gestión de los gobiernos subnacionales son la disponibilidad de conocimiento pertinente, capital humano calificado y motivado, y capital social (Von Baer, 2007).

En otro campo de políticas públicas, como es el caso del desarrollo económico local, Montero y Chapple (2018) argumentan que los liderazgos, la presencia y densidad de las redes resultan factores gravitantes para fortalecer la gobernanza y la capacidad para gestionar los cambios perseguidos. No obstante, también coinciden en que el déficit a nivel del capital humano en gobiernos subnacionales es una condición clave para profundizar la descentralización y provocar procesos de gobernanza más efectivos a escala territorial (Montecinos y Díaz, 2014; Bellofatto y Besfamille, 2018). Los estudios en esta línea coinciden en que el éxito de un proceso de descentralización y de gobernanza depende de las capacidades institucionales instaladas en los gobiernos subnacionales.

4.4. Foco en conflictos territoriales

Un número importante de estudios realizados en Chile en materia de descentralización y gobernanza están relacionados con conflictos en regiones, los que, originados por distintas razones, evidencian la carencia de herramientas del Estado para abordarlos regional o localmente. De acuerdo con Montecinos et al. (2019), los conflictos han permitido visibilizar las agendas territoriales en contextos de centralismo político, pero no han logrado configurar una gobernanza territorial ni modificar diseños institucionales para fortalecer a los gobiernos regionales y/o municipalidades.

Uno de los conflictos estudiados tiene relación con las demandas de los pueblos originarios. Como sostiene Heinelt (2019), aparecen demandas de autonomía territorial que confrontan al modelo de desarrollo extractivista que, a menudo, intenta hacerse de tierras indígenas. Afirma que se requieren políticas de descentralización que no sean ciegas a estas diferencias y que permitan resolver los conflictos pacíficamente. Sin embargo, agrega, no siempre la descentralización aparece como deseable, especialmente cuando se analizan los resultados de la acción policial en contextos multiculturales.

Al respecto, Hirschfield (2023), por medio de un análisis comparado, examina el uso de la fuerza policial con resultados fatales. Desde el punto de vista de la descentralización, la policía estadounidense -altamente descentralizada- se caracteriza por un hiperlocalismo que dificulta la supervisión externa. Sin embargo, los autores también afirman que la descentralización no es una condición necesaria para obtener resultados fatales en el uso de la violencia por parte de las policías, ya que bajos índices de resultados fatales también se logran en países como España y Chile (uno descentralizado, otro centralizado), con mucho menos recursos y capacitación que la desplegada en Estados Unidos (Hirschfield, 2023).

Desde una perspectiva territorial, también se pueden observar conflictos vinculados a la gestión de los recursos naturales y al ordenamiento territorial (González et al., 2021; Orellana et al., 2020). Por ejemplo, Quinteros (2018) sostiene que existe un tutelaje administrativo, político y fiscal de los gobiernos subnacionales, que dificulta impulsar políticas de desarrollo sostenibles y enfrentar adecuadamente los desastres socionaturales, que no son gestionados oportunamente, pues los instrumentos de planificación y ordenamiento territorial son obsoletos (Espíndola, 2020).

En cuanto a la gestión del agua y las áreas protegidas, existen elementos coincidentes, en tanto se requiere generar modelos participativos de administración, para conformar un sistema socioecológico de gestión, y con ello reducir la posibilidad de conflictos territoriales (Vergara y Campos, 2020; Calfucura, 2018; Quevedo et al., 2022; Retamal et al., 2013; Huribert y Díaz, 2013; De Gouvello y Scott, 2012; Garande & Dagg, 2005).

En esta dirección, Vergara y Campos (2020) identifican los desafíos que enfrentan los territorios locales para definir qué tipo de gobernanza es más adecuada para gestionar las áreas protegidas, agua o playas. Concluyen que es fundamental la participación de los diferentes actores y fortalecer competencias institucionales y de los equipos involucrados a nivel local. 

En el caso de la gestión del agua de los humedales, se sostiene que no solo se requiere identificar a los actores y sus intereses, sino también el tramado de redes que estos tejen, para el adecuado manejo del agua (Quevedo et al., 2022).  Los autores Huribert y Díaz (2013) comparan la gestión del agua en Canadá y Chile; mientras la primera goza de altos niveles de descentralización con licencias de agua asignada, en Chile se requiere avanzar en un marco legal para asegurar los derechos de agua, información integrada y aumentar la coordinación de sectores e instituciones que se ocupan de su gestión.

En el caso de la gestión de playas, González et al. (2021) analizan el rol de los municipios en la gestión de las playas, encontrando que los sectores económicos más altos presentan una mayor demanda y se movilizan más en materia de conservación de estos lugares por el tratamiento de la basura y otros temas.

Finalmente, Valenzuela y Alarcón (2017) señalan que las demandas por políticas de movilidad, medio ambiente y áreas protegidas son un foco problemático en las ciudades en Chile, que presionan por mayor descentralización para los gobiernos subnacionales. Examinando los casos de Santiago, Valparaíso y Concepción, los autores plantean que los modelos de gestión de las ciudades, en un país con una fuerte tradición centralista como Chile, debieran evolucionar hacia un modelo incremental de gobernanza metropolitana con intergubernamentalismo.

4.5. Agenda de investigación futura

La investigación en gobernanza y descentralización en Chile se ha concentrado en 4 temáticas: democratización, desigualdades, conflictos y gestión. La centralidad ha sido identificar las condiciones mediante las cuales se avanza hacia sociedades regionales, cohesionadas, democráticas, equitativas y con gobiernos subnacionales con capacidades institucionales para cumplir los diversos propósitos del desarrollo territorial.

A la luz de la revisión y de los recientes cambios en descentralización política (elección de gobernadores regionales) se observan a lo menos cinco temas de investigación futura.

a. Condicionantes de la desigualdad territorial. Es un desafío identificar los mecanismos específicos de transferencia de recursos fiscales, institucionales y administrativos desde el nivel central a los niveles subnacionales que permitan enfrentar de manera más frontal las disparidades territoriales en materia social o institucional. Temáticas como la posibilidad de instaurar transferencias de igualación, o el impacto de mecanismos de equidad territorial, así como los factores institucionales de los gobiernos regionales que son indispensables para que se instauren con éxito en el país, representan desafíos en esta materia.

b. Gobernanza multinivel. Este desafío es esencial para agendas de investigación orientadas a establecer las condiciones y mecanismos más adecuados de articulación y/o coordinación entre los distintos niveles de gobierno nacional y subnacional. Analizar la experiencia comparada en contextos de países unitarios descentralizados y sus respectivos mecanismos de articulación y coordinación intergubernamental, se hace imprescindible para nutrir la producción científica en esta materia.

c. Capacidades institucionales de gobiernos subnacionales. ¿Cuáles son las capacidades institucionales y humanas que requieren los gobiernos subnacionales para responder a las necesidades de la ciudadanía y a las problemáticas de sus territorios? Esta y otras preguntas se deben transformar en agendas permanentes, para identificar las capacidades más adecuadas para potenciar el desarrollo territorial y evitar procesos de recentralización tan comunes en la experiencia comparada de América Latina, como lo han evidenciado trabajos de Nickson (2023) y Cravacuore, (2014).

d. Factores determinantes de la gobernanza participativa. La democratización completa de la elección de las autoridades de los gobiernos regionales y municipalidades alcanzadas en plenitud el año 2021, producirán una serie de incentivos a organizaciones sociales para demandar solución a sus problemáticas. Todo ello, debiera provocar un primer conjunto de dinámicas de participación ciudadana y relación entre comunidad y gobiernos regionales, donde se hace imprescindible identificar si los espacios regionales contemplados en el diseño institucional son suficientes para canalizar dichas demandas de participación, o se están transformando en espacios de reproducción de prácticas clientelares que ya se han dado y evidenciado a escala comunal.

e. Descentralización política y conflicto territoriales. ¿Cuáles son las dinámicas que comenzarán a adquirir los conflictos territoriales en contextos de democratización completa de los niveles subnacionales? ¿Es posible observar diferencias en los actores territoriales en la forma de canalizar sus demandas? ¿Es posible canalizar algunas de sus demandas con las actuales competencias que cuentan los gobiernos subnacionales? Estas y otras preguntas debieran constituir preocupaciones esenciales a la luz de las transformaciones que han ocurrido a escala regional y local en Chile en los últimos años. Estas preguntas y sus correspondientes temáticas han sido trabajadas, pero en contextos de centralismo político, el cual como ya se ha dicho, ha ido cambiando gradualmente a través de distintas reformas que eventualmente podrían afectar el tratamiento de problemáticas complejas, aminorando o acrecentando los potenciales conflictos territoriales.

5. Conclusiones

Los principales problemas estudiados en materia de descentralización y gobernanza en Chile son las desigualdades, conflictos, escasa participación y débiles capacidades institucionales de gestión de los gobiernos subnacionales. Estas representan las principales consecuencias de un centralismo exacerbado, que a lo largo del tiempo ha fortalecido su presencia en regiones, en desmedro de los gobiernos subnacionales. Esta tendencia se ha visto levemente modificada en los últimos años debido a los cambios en favor de la descentralización implementada a contar de la reforma del año 2018 que permitió la elección de gobernadores regionales el año 2021.

Si bien es cierto que los estudios analizados en este artículo y las problemáticas de interés se han dado mayoritariamente antes de las principales reformas a la descentralización, la principal característica que se aprecia en ellos es que posiciona al centralismo como la principal causa de las problemáticas a escala territorial. La falta de gobiernos subnacionales fuertes, con escasas capacidades institucionales, afecta directamente la calidad de vida de los habitantes de regiones. Ello, en algunas ocasiones, ha desembocado en malestar social y conflictos territoriales que demandan respuesta del Estado y mayores atribuciones para los gobiernos subnacionales.

La dinámica de la gobernanza que se aprecia a partir del análisis de los estudios se puede definir como una “gobernanza territorial limitada”. Es aquella relación que se establece entre el Estado y la comunidad regional y local, cuya característica predominante es el establecimiento de vínculos regularmente de tipo conflictivo, que se dan en el marco de espacios reducidos de participación ciudadana para organizaciones territoriales, sin capacidad institucional de los gobiernos subnacionales para responder y hacerse cargo de las principales problemáticas territoriales demandadas. Esta limitada capacidad institucional, sumada a la baja disponibilidad presupuestaria, reduce significativamente la posibilidad de que los gobiernos subnacionales impulsen dinámicas de gobernanza más democráticas que incidan en las políticas públicas a escala territorial.

La reciente elección de gobernadores regionales, que el año 2024 inicia el segundo periodo democrático, seguirá empujando el proceso de descentralización, pero no existe evidencia concluyente de que se vaya a modificar la gobernanza limitada que hasta acá se ha instaurado a escala regional y local. Aún no se aprecia la configuración de una gobernanza territorial con características de tipo más horizontal o participativa en el nivel subnacional, con capacidad de articular los distintos niveles de gobierno y donde se produzcan espacios de incidencia de la ciudadanía en las políticas públicas. Estos cambios no se ven reflejados con intensidad en los estudios analizados, dado que los procesos de descentralización son recientes; por ello la evidencia de estas dinámicas de gobernanza aún no tiene un desarrollo suficiente.

Como sea la dinámica que adquiera la gobernanza y descentralización en el futuro, las investigaciones en esta materia deben enfocarse en las condiciones que permitirán que estos procesos efectivamente se transformen en promotores de gobiernos subnacionales más fuertes y con capacidad de hacerse cargo de las problemáticas territoriales.

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